Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 октября 2019 г. N 17АП-12088/19

г. Пермь

07 октября 2019 г.

Дело N А60-22673/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 октября 2019 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.

судей Борзенковой И.В., Голубцова В.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Игитовой А.В.

при участии:

от Управления Федерального казначейства по Свердловской области - Никифорова А.Е., удостоверение, доверенность от 20.05.2019, диплом о высшем образовании;

от Прокуратуры Свердловской области - Лазукин С.В., удостоверение, доверенность от 17.05.2019; Поль К.В., удостоверение, доверенность от 28.12.2018;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 04 июля 2019 года

по делу N А60-22673/2019,

принятое судьей Колосовой Л.В.

по заявлению Управления Федерального казначейства по Свердловской области (ИНН 6660006553, ОГРН 1036603493112)

к Прокуратуре Свердловской области

о признании недействительным представления об устранении нарушений от 04.04.2019,

установил:

Управление Федерального казначейства по Свердловской области (далее - заявитель, Управление, УФК по Свердловской области) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным представления Прокуратуры Свердловской области (далее также - Прокуратура) об устранении нарушений от 04.04.2019.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 04 июля 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

Управление настаивает на том, что обжалуемое представление не содержит норм, права, нарушенных Управлением при планировании контрольных мероприятий и их непосредственном осуществлении, следовательно, названное представление вынесено прокурором безосновательно. Вынесения представления "общего характера" не предусмотрено Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"; нарушений указанных в представлении норм при планировании и осуществлении контрольных мероприятий Управлением не допущено. Суд ошибочно установил, что проверка, проведенная Управлением, осуществлена на основании поручения Федерального казначейства, а самостоятельное планирование отсутствовало. Нормативно-правовыми актами, регламентирующими деятельность УФК по Свердловской области в части контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере (Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092) не установлена обязанность осуществлять проверку сплошным методом. В обжалованном представлении отсутствуют указания на нарушение требований норм, предусмотренных частью 1 статьи 22, части 5 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Управление не наделено полномочиями по оценке правомерности установления размера обеспечения заявки на участие в аукционе.

Представитель заявителя в судебном заседании на доводах жалобы настаивал.

Прокуратура Свердловской области представила возражения на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, доводы жалобы находит несостоятельными.

В судебном заседании представители Прокуратуры Свердловской области доводы отзыва поддержали.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Свердловской области с участием специалиста УФК по Свердловской области проведена проверка деятельности УФК по Свердловской области за 2017-2018 год в части реализации полномочий по контролю за использованием Региональным фондом содействия капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах Свердловской области средств, полученных от собственников жилых помещений.

По результатам проверки Прокурором Свердловской области вынесено представление от 04.04.2019, которым Управлению предписано безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры Свердловской области, в течение месяца со дня вынесения представления принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру области в письменной форме в установленный законом срок.

Не согласившись с представлением, Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что внесенное 04.04.2019 прокуратурой области представление руководителю Управления федерального казначейства по Свердловской области является законным и обоснованным.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на нее, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Из пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) следует, что Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно статьи 21 указанного закона предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2 статьи 21).

Согласно пункту 3 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, оспариваемое представление внесено Прокуратурой Свердловской области в Управление в рамках предоставленных ей полномочий.

Исходя из норм, предусмотренных статьями 1, 21 и 24 Закона N 2202-1, с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.03.2005 N 110-О, а также разъяснений, отраженных в пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", в Обзоре судебной практике Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015 (вопрос 19), в рассматриваемом случае заявление об оспаривании представления прокурора от 04.04.2019 подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

В соответствии со статьей 169 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) собственники помещений в многоквартирном доме обязаны уплачивать ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме.

Взносы на капитальный ремонт, уплаченные собственниками помещений в многоквартирном доме, пени, уплаченные собственниками таких помещений в связи с ненадлежащим исполнением ими обязанности по уплате взносов на капитальный ремонт, проценты, начисленные за пользование денежными средствами, находящимися на специальном счете, счете, счетах регионального оператора, на которых осуществляется формирование фондов капитального ремонта, доходы, полученные от размещения средств фонда капитального ремонта, средства финансовой поддержки, предоставленной в соответствии со статьей 191 настоящего Кодекса, а также кредитные и (или) иные заемные средства, привлеченные собственниками помещений в многоквартирном доме на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, образуют фонд капитального ремонта.

В соответствии с пунктом 2 статьи 178 ЖК РФ региональный оператор (специализированная некоммерческая организация, которая осуществляет деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, пункт 16.5 статьи 12 ЖК РФ) создается субъектом Российской Федерации.

В силу статьи 186 ЖК РФ контроль за соответствием деятельности регионального оператора установленным требованиям осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 Порядка, утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 10.07.2014 N 583-ПП, проверки деятельности регионального оператора проводятся в форме документарных и выездных проверок с любой периодичностью и без формирования ежегодного плана проведения плановых проверок.

Согласно пункту 6 данного Порядка проверки проводятся в том числе в связи с истечением срока исполнения региональным оператором ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения установленных жилищным законодательством требований; поступлением в орган регионального государственного жилищного надзора обращений и заявлений граждан, права которых нарушены действием (бездействием) регионального оператора.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации:

1) осуществляет контроль за использованием региональным оператором средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора;

2) направляет региональному оператору представления и (или) предписания об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Органы государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации и органы муниципального финансового контроля муниципальных образований, Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за использованием региональным оператором средств соответствующих бюджетов в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации (пункт 3 статьи 186).

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 "О Федеральном казначействе" Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, подведомственные федеральные казенные учреждения во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Согласно пункту 5.15 (1) данного Постановления Федеральное казначейство осуществляет полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере установлен постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере".

В соответствии с пунктом 3 указанного постановления деятельность по контролю подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, а также проведения только в рамках полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений плановых и внеплановых ревизий и обследований (далее - контрольные мероприятия).

В соответствии с подпунктом "г" пункта 6 Постановления Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет в том числе контроль за использованием специализированными некоммерческими организациями, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (региональными операторами), средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора;

Как установлено судом и не оспорено заявителем, в 2017-2018 годы Региональным фондом содействия капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах Свердловской области (ИНН 6671994672) (далее - Фонд) проведено свыше 400 аукционов на цели выполнения Региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Свердловской области на 2015-2044 годы, израсходовано свыше 6 млрд. руб., собранных с жителей Свердловской области.

Из материалов дела следует, что в 2017 году Управлением проведено несколько выездных проверок указанного Фонда (два плановых и одна внеплановая в связи с обращением гражданина), по итогам которых выявлены многочисленные нарушения законодательства, связанные в том числе с необеспечением проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Свердловской области; завышение стоимости работ (л.д.149-160).

Однако при проведении плановой выездной проверки Фонда в 2018 году (и единственной в этом году проверки) Управлением не было проверено обеспечение Фондом проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Свердловской области; в соответствии с разделом 2.7 программы плановой выездной проверки не проверен порядок обоснования цены контракта (договора), заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и другие вопросы, относящиеся к теме выездной проверки, в пределах полномочий, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.2016 N 615 "О порядке привлечения подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме и порядке осуществления закупок товаров, работ, услуг в целях выполнения функций специализированной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах".

Проверен только вопрос обоснования начальной (максимальной) цены контракта, нарушений по которому не выявлено. Однако Прокуратурой установлено, что обоснование начальной (максимальной) цены контракта проверено Управлением ненадлежащим образом. Так, в акте проверки Фонда от 21.06.2018 указано, что цена договоров проверена сметным способом, который не предусмотрен частью 1 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Расходование Фондом денежных средств, собранных с населения на проведение капитального ремонта домов, являлось предметом проверки и со стороны прокуратуры области в 2018 году. С целью проверки к участию в проведении надзорных мероприятий в 2018 году привлечен специалист Управления, анализ справки которого показал отсутствие выявленных нарушений в сфере осуществления закупок Региональным оператором.

Однако при проведении Прокуратурой проверочных мероприятий в Фонде выявлено 49 фактов указания в извещениях о проведении аукционов на сумму менее 3 млн. руб., размера обеспечения заявки на участие в размере 3% от начальной (максимальной) цены договора, вместо установленного законодательством 1 %.

Иные надзорные мероприятия, проведенные Прокуратурой в 2018 году показали, что Региональная программа капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Свердловской области на 2015-2044 годы реализуется ненадлежащим образом, уполномоченными лицами допускаются нарушения сроков и качества выполняемых ремонтов, отсутствие контроля за подрядными организациями, осуществляющими капитальный ремонт домов.

По фактам выявленных нарушений прокуратурой области в адрес Министра энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области 01.03.2018 и 03.09.2018 внесены представления, которые рассмотрены и удовлетворены, к дисциплинарной ответственности привлечен генеральный директор Фонда.

Как установлено в ходе прокурорских проверок, расходование денежных средств проходит с многочисленными нарушениями финансовой дисциплины. В июне 2018 года в отношении юридического лица и начальника отдела конкурсных процедур и закупок Фонда заместителем прокурора области вынесены постановления о возбуждении дела об административном правонарушении по части 10 статьи 7.32.4 КоАП РФ, которые рассмотрены и удовлетворены.

На основании изложенного суд пришел к верному выводу, что представление Прокуратуры Свердловской области руководителю УФК по Свердловской области является законным и обоснованным.

Ссылка УФК по Свердловской области на неконкретный характер представления отклоняется, поскольку представление прокурора содержит указания на недостаточность проверок со стороны Управления, на их неполноту. Как уже указано в постановлении, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не могут подменять иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре) и, таким образом, предопределять конкретный способ устранения выявленных нарушений.

Представление является актом прокурорского реагирования и содержит предложение по устранению выявленных с позиции прокурора нарушений закона, направлено на понуждение указанных в пункте 1 статьи 21 данного Закона лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке.

С учетом приведенных мотивов суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания недействительным оспариваемого представления прокурора.

Доводы апелляционной жалобы, по существу, сводятся к переоценке установленных судом обстоятельств дела и подтверждающих данные обстоятельства доказательств. Данные доводы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражный суд Свердловской области от 04 июля 2019 года по делу N А60-22673/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

И.В. Борзенкова В.Г. Голубцов