Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 октября 2019 г. N 13АП-18631/19

г. Санкт-Петербург

08 октября 2019 г.

Дело N А56-5947/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 октября 2019 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Сомовой Е.А.

судей Протас Н.И., Трощенко Е.И.

при ведении протокола судебного заседания: Царегородцевым Е.А.

при участии:

от истца (заявителя): Самохина Ю.М. по доверенности от 25.06.2019

от ответчика (должника): 1. не явился, извещен; 2. Фролова А.И. по доверенности от 09.01.2019

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-18631/2019) 103 отдела государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны РФ на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.05.2019 по делу N А56-5947/2019(судья Мильгевская Н.А.), принятое

по заявлению ФКП "Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны РФ"

к 1) Министерству обороны РФ, 2) 103 отделу государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны РФ

о признании недействительным пункт 1 предписания от 22.10.2018 N 180МР1-1

установил:

Федеральное казенное предприятие "Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации" (далее - Предприятие, ФКП "Управление заказчика капитального строительства", заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Министерству обороны Российской Федерации (далее - Министерство) и 103 Отделу государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации (далее - Отдел) о признании недействительным пункта 1 предписания Отдела от 22.10.2018 N 180МР1-1.

Решением от 22.05.2019 суд первой инстанции заявление удовлетворил, признал недействительным пункт 1 предписания Отдела от 22.10.2018 N 180МР1-1, взыскал с Министерства в пользу ФКП "Управление заказчика капитального строительства" 3 000 рублей судебных расходов на оплату государственной пошлины.

Не согласившись с решением суда, Отдел обратился в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя апелляционной жалобы, выводы суда первой инстанции о наличии оснований для признания недействительным пункта 1 предписания Отдела от 22.10.2018 N 180МР1-1 ошибочны.

В судебном заседании представитель Отдела поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель ФКП "Управление заказчика капитального строительства" возражал против удовлетворения апелляционной жалобы. Министерством заявлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в его отсутствие. Ходатайство рассмотрено и удовлетворено апелляционным судом, дело рассмотрено в отсутствие Министерства в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено материалами дела, с 15.10.2018 по 22.10.2018 Отделом проведена выездная проверка на объекте капитального строительства "Реконструкция служебного здания 473 ОСН ПДСС", шифр 2/704, расположенного по адресу: г. Кронштадт, военный городок N 30, в соответствии с программой проверок от 05 февраля 2018 года.

В ходе проверки Отделом выявлены допущенные Предприятием нарушения требований законодательства РФ, в том числе, установлено, что согласно письму РУЗКС ЗВО исх. N 5/1327 от 20.03.2014 строительство объекта было приостановлено с марта 2014 года, при этом, решение о консервации объекта не принималось, соответствующие мероприятия не проводились. При проведении проверки выявлены повреждения металлических балок перекрытия технического подполья (многочисленные коррозионные повреждения балок), отсутствует огнебиозащита деревянной стропильной системы. Не подтверждены требования по механической безопасности ("Состояние строительных конструкций, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни и здоровья граждан, имуществу физических и юридических лиц"). Выявлен факт разграбления и порчи строительных материалов, установленных в проектное положение, изделий и оборудования по причине несанкционированного доступа на площадку строительства (метами демонтированы плиты подвесного потолка типа "АРМСТРОНГ" площадью от 1 м2 до 30 м2, местами демонтированы трубопроводы системы отопления участками длиной от 30 см до 2 м, отопительные радиаторы, электропроводка, короба системы вентиляции, водостоки, напольное покрытие (линолеум) площадью от 5 м2 до 30 м2.

Указанные обстоятельства являются нарушением требований части 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пунктов 2, 7-12 Правил проведения консервации объекта капитального строительства), утвержденных Постановлением Правительства N 802 от 30 сентября 2011 года (далее - Правила N 802), пункта 8 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ).

Выявленные Отелом нарушения зафиксированы актом проверки от 22.10.2018 N 180МР1. Предприятию выдано предписание об устранении нарушений от 22.10.2018 N 180МР1-1.

Предписание Отдела от 22.10.2018 N 180МР1-1 обжаловано Предприятием в части пункта 1 в арбитражном суде.

Суд первой инстанции, придя к выводу о неисполнимости требований пункта 1 обжалуемого предписания, заявление ФКП "Управление заказчика капитального строительства" удовлетворил, признал недействительным пункт 1 предписания Отдела от 22.10.2018 N 180МР1-1.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей Предприятия и Отдела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда в виду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными при наличии одновременно двух условий: если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

Согласно части 4 статьи 52 ГрК РФ при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

В силу части 9 статьи 52 ГрК РФ требования к подготовке земельных участков для строительства и объекта капитального строительства для реконструкции, капитального ремонта, состав и порядок ведения исполнительной документации, форма и порядок ведения общего и специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, порядок осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта, порядок консервации объекта капитального строительства могут устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Из положений пункта 2 Правил N 802 следует, что в случае прекращения строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта капитального строительства на срок более 6 месяцев с перспективой его возобновления в будущем принимается решение о консервации объекта.

Согласно пункту 4 Правил N 802 решение о консервации объекта (за исключением объекта государственной собственности) и об источнике средств на оплату расходов, связанных с консервацией объекта, принимает застройщик (заказчик). В свою очередь, решение о консервации объекта государственной собственности принимается в форме акта Правительства Российской Федерации, проект которого подготавливается главным распорядителем средств федерального бюджета (пункты 14, 15, 16 Правил проведения консервации).

В соответствии с пунктом 7 Правил N 802 на основании принятого решения о консервации объекта застройщик (заказчик) совместно с подрядчиком проводит инвентаризацию выполненных работ по строительству (реконструкции) объекта с целью зафиксировать фактическое состояние объекта, наличие проектной документации, конструкций, материалов и оборудования.

Как установлено пунктом 8 Правил N 802, после принятия решения о консервации объекта застройщик (заказчик) обеспечивает подготовку технической документации, под которой согласно пункту 6 Правил проведения консервации понимается комплект документов, разрабатываемых проектной организацией по договору с застройщиком (заказчиком), включающих графические, расчетные и текстовые материалы, необходимые для организации и проведения работ по консервации объекта.

Пунктом 9 Правил N 802 определен перечень работ по консервации объекта.

Из буквального толкования вышеуказанных положений Правил N 802 в их взаимной связи и совокупности следует, что составление технической документации с перечнем необходимых работ по консервации объекта, а также проведение самих работ по консервации объекта возможно исключительно после принятия в установленном порядке решения о консервации объекта.

В рамках реализации федеральной целевой программы "Государственная граница Российской Федерации (2003-2011 годы) между Минобороны России и ФГУП "122 УМР МО РФ" заключен государственный контракт от 4 декабря 2008 N 5 на выполнение реконструкции служебного здания 473 отряда специального назначения по борьбе с подводными диверсионными силами и средствами в г. Кронштадте (далее - служебное задание 473 ОСН ПДСС).

В связи с банкротством генерального подрядчика работы на объекте приостановлены в 2009 году. Государственный контракт расторгнут 29.04.2011.

Работы возобновлены в 2011 году в соответствии с государственным контрактом от 21.12.2011 N ДГЗ-2/704/2011 на завершение работ по реконструкции объекта: "Служебное здание 473 ОСН ПДСС" по адресу: г. Санкт-Петербург, Кронштадт, ул. Макаровская, военный городок N 30, дом 2 (шифр объекта 2/704), заключенным Минобороны России с ФГУП "Спецстройинжиниринг при Спецстрое России" (в настоящее время переименовано в ФГУП "ГВСУ N 14").

В соответствии пунктом 5.3. Контракта и Графиком производства работ (Приложение N 1 к Контракту) Генподрядчик должен выполнить все работы по Контракту 10 октября 2012 и подписать Итоговый акт приемки выполненных работ 20 октября 2012.

ФГУП "ГВСУ N 14" в полном объеме работы по Контракту не выполнены.

Предприятие известило государственного заказчика в лице Минобороны и органов военного управления о принятии решения о необходимости завершения строительства объекта (письмо в адрес заместителя командующего войсками ЗВО от 04.05.2018 N 3/2192).

Департаментом строительства Минобороны России принято решение о расторжении государственного контракта от 21.12.2011 N 111218738334209 0942000000/ДГЗ-2/704/2011. В связи с этим, Департаментом строительства МО РФ поручено Предприятию провести подготовительные мероприятия, в том числе, сторонами подписано дополнительное соглашение о проведении инвентаризации, инвентаризация проведена, результаты направлены в Департамент строительства с целью утверждения и проведения мероприятий по отражению их в бюджетном учете Минобороны России, подготовлены проекты дополнительного соглашения о расторжении контракта (письма от 01.03.2018 N 153/12/3246, от 09.02.2018 N 153/12/2098, от 19.03.2018 N 21/04-4288, от 22.03.2018 N 21/04-06-4838, от 31.03.2018 N ФКП/18/7106, от 15.06.2018 N 5/2969, от 11.07.2018 N ФКП/ЗВО/5/11599вн).

Сведения об отсутствии решения о консервации объекта направлены в адрес Департамента строительства МО РФ 28 декабря 2016 года письмом N 21/02-35373. То обстоятельство, что государственным заказчиком не приняты решения о консервации объекта, подтверждается заключенным 24.04.2018 дополнительным соглашением N 11 к контракту, письмами командиру Ленинградской военно-морской базы о согласовании тактико-технического задания от 14.05.2018 N 4/2374, от 10.05.2018 N 4/2285.

Судом первой инстанции сделан законный и обоснованный вывод, что функции Предприятия в рамках Контракта ограничены осуществлением строительного контроля за производством работ, приемкой работ. Предприятие не является структурным подразделением Минобороны России и действует в соответствии с условиями заключенных государственных контрактов.

Согласно пункту 10.4 Контракта Генподрядчик самостоятельно организует производство работ на объекте с соблюдением сроков выполнения работ, определенных графиком производства работ;

Согласно пункту 10.5 Контракта согласование с органами государственного надзора порядка ведения работ на Объекте и его соблюдение осуществляет Генподрядчик.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 04.10.2008 N 78-78-03/007/2008-467 за Российской Федерацией зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером 78:34:10331:5.

Разрешение на строительство N RU778163000-103/74 2011 объекта капитального строительства "Реконструкция служебного здания 473 ОСН ПДСС" (шифр объекта 2/704), расположенного на рассматриваемом земельном участке, 06.02.2013 выдано в 103 отделе ГАСН МО РФ со сроком действия до 30.08.2014.

Согласно предписанию Предприятию необходимо устранить нарушения требований части 4 статьи 52 ГрК РФ, пунктов 2, 7 - 12 Правил проведения консервации объекта капитального строительства, т.е. представить документы подтверждающие выполнение работ по консервации объекта.

Объект капитального строительства, строящийся на основании решения Министра обороны Российской Федерации за счет федерального бюджета, является государственной собственностью. Решение о консервации объектов государственной собственности в силу императивных положений Правил проведения консервации принимается в форме акта Правительства Российской Федерации.

Поскольку составление технической документация по консервации объекта капитального строительство и проведение работ по консервации по смыслу положений Правил N 802 возможно исключительно после принятия решения о консервации объекта капитального строительства и подобного рода решение в отношении рассматриваемого объекта Правительством Российской Федерации не принималось (доказательств обратного в материалы дела не представлено), суд первой инстанции пришел к правомерному и обоснованному выводу о неисполнимости требований пункта 1 предписания от 22.10.2018 N 180МР1-1, так как у Предприятия отсутствует реальная возможность исполнить данные требования до принятия Правительством Российской Федерации решения о консервации объекта.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. При этом под исполнимостью понимается наличие реальной возможности у лица устранить в обозначенный срок выявленное нарушение.

Учитывая изложенное, пункт 1 предписания Отдела от 22.10.2018 N 180МР1-1 правомерно признан судом первой инстанции недействительным как не отвечающий критерию исполнимости.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционным судом, как несостоятельные, необоснованные и не опровергающие правомерные выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении.

Принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, апелляционная инстанция не усматривает оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.05.2019 по делу N А56-5947/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Сомова

Судьи

Н.И. Протас Е.И. Трощенко