Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 11 октября 2019 г. N 10АП-3836/19

г. Москва

11 октября 2019 г.

Дело N А41-93719/17

Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 октября 2019 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Панкратьевой Н.А.,

судей: Иевлева П.А., Хомякова Э.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Фоминой М.Н.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства экологии и природопользования Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 07.02.2019 по делу N А41-93719/17 по заявлению акционерного общества "Туровский" к Министерству экологии и природопользования Московской области о признании незаконным бездействия,

при участии в заседании:

от акционерного общества "Туровский" - извещено, представитель не явился,

от Министерства экологии и природопользования Московской области - Мусиев Р.А. по доверенности от 22.07.2019, диплом,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Туровский" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Министерству экологии и природопользования Московской области (далее - заинтересованное лицо, Министерство) с требованиями: признать незаконным бездействие Министерства экологии и природопользования Московской области, связанное с не предоставлением документов по письменному обращению АО "Туровский" N 4 от 12.07.2017; обязать Министерство экологии и природопользования Московской области предоставить запрашиваемые АО "Туровский" следующие документы: документы, обосновывающие необходимость образования заказника (материалы комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающие придание этой территории статуса особо охраняемой природной территории областного значения; положительное заключение государственной экологической экспертизы; проект положения (паспорта) особо охраняемой природной территории; графические материалы предполагаемой особо охраняемой природной территории (а при необходимости и ее охранной зоны) с указанием границ; анализ альтернативных вариантов сохранения объектов природы, находящихся на проектируемой особо охраняемой природной территории); информацию о лице, осуществившем проведение геодезических работ в отношении заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений"; - копию документа - основания проведения геодезических работ в отношении заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений"; заверенную копию материалов, подготовленных по итогам проведения геодезических работ; информацию о период времени, в течение которого проводились геодезические работы в отношении заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений"; взыскать с Министерства экологии и природопользования Московской области в пользу акционерного общества "Туровский" расходы по оплате государственной пошлины в размере 3 000 руб.

Решением Арбитражного суда Московской области от 14.02.2018 в удовлетворении требований отказано.

Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 03.05.2018 решение оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 15.08.2018 решение и постановление суда апелляционной инстанции отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области.

При этом суд кассационной инстанции указал, что по доводам общества, Положением о заказнике 2017 г. в заказник были включены луга, расположенные на земельных участках с кадастровыми номерами 50:32:0060205:10, 50:32:0060205:11, 50:32:0060205:12, принадлежащих обществу на праве собственности и используемых им в предпринимательской деятельности в качестве земель сельскохозяйственного назначения.

В подтверждение принадлежности обществу этих земельных участков общество ссылалось в судах первой и апелляционной инстанций на документы, имеющиеся в материалах дела (т. 1 л.д. 11-13).

Разрешая вопрос о том, нарушено ли право общества на информацию, суды не дали оценку этим доводам и документам общества.

При новом рассмотрении заявитель на основании ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) уточнил заявленные требования, просил дополнительно обязать предоставить заявителю заверенную копию государственного контракта N 1455-ЭКЛ от 12.07.2016, акт о его исполнении, а также отчет о его исполнении.

Решением Арбитражного суда Московской области от 07.02.2019 по делу N А41-93719/17 заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Министерство просит решение суда первой инстанции отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неполное выяснение обстоятельств по делу, неправильное применение судом норм права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Апелляционная жалоба рассмотрена в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ в отсутствие представителей общества.

Изучив апелляционную жалобу, материалы дела, выслушав представителя Министерства, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

14.07.2017. заявителем в адрес заинтересованного лица было подано обращение исх. N 4 от 12.07.2017 с просьбой предоставить документы, касающиеся Положения о государственном природном заказнике областного значения "Никифоровская колония степных растений", а именно: документы, обосновывающие необходимость образования заказника (материалы комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающие придание этой территории статуса особо охраняемой природной территории областного значения; положительное заключение государственной реологической экспертизы; проект положения (паспорта) особо охраняемой природной территории; графические материалы предполагаемой особо охраняемой природной территории (а при необходимости и ее охранной зоны) с указанием границ; анализ альтернативных вариантов сохранения объектов природы, находящихся на проектируемой особо охраняемой природной территории); информацию о лице, осуществившем проведение геодезических работ в отношении заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений"; копию документа - основания проведения геодезических работ в отношении заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений"; заверенную копию материалов, подготовленных по итогам проведения геодезических работ; информацию о период времени, в течение которого проводились геодезические работы в отношении заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений".

В ответ на обращение заинтересованное лицо направило в адрес заявителя письмо от 10.08.2017 N 24исх.-11687.

Заявитель ссылается на то, что ответ на поставленный в обращении вопрос дан не был, а также к письму не приложены запрашиваемые документы.

Считая, бездействие заинтересованного лица незаконным, заявитель обратился с настоящим заявлением в суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из обоснованности требований Общества.

Исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, арбитражный апелляционный суд считает решение решения суда первой инстанции подлежащим частичной отмене по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ юридические лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными актов (действий, бездействия) органов местного самоуправления, если полагают, что оспариваемые акты (действия, бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемых решений и действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решения и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла вышеизложенных норм, необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 3 статьи 8 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Закон об информации) организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.

При этом согласно пункту 1 статьи 2 Закона об информации информация - сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления, а согласно части 1 статьи 5 Закона информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения.

Пунктами 1, 2, 3, 6 статьи 3 Закона об информации к принципам правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, отнесены свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом, установление ограничений доступа к информации только федеральными законами, открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами, достоверность информации и своевременность ее предоставления.

Согласно части 4 статьи 6 Закона об информации обладатель информации при осуществлении своих прав обязан: соблюдать права и законные интересы иных лиц; принимать меры по защите информации; ограничивать доступ к информации, если такая обязанность установлена федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 9 Закона об информации ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

При этом согласно пункту 3 части 4 статьи 8 Закона об информации не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну).

Согласно части 5 статьи 9 Закона об информации государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети "Интернет", к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

При этом в силу этой же части статьи 9 Закона об информации лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения.

Согласно части 6 статьи 8 Закона об информации бездействие государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, может быть обжаловано в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Закон N 8-ФЗ) пользователями информацией являются граждане (физические лица), организации (юридические лица), общественные объединения, осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации в соответствии с названным Федеральным законом.

Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются, в частности, открытость и доступность информации, достоверность информации и своевременность ее предоставления; свобода поиска, получения, передачи и распространения информации любым законным способом (статья 4 Закона N 8-ФЗ).

Как следует из пункта 1 статьи 1 Закона N 8-ФЗ, под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления понимается информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности.

Заявителем в материалы дела был представлен ответ заинтересованного лица от 10.08.2017 N 14 исх-11687 согласно которому, государственный природный заказник "Никифоровская колония степных растений" создан решением Исполкома Мособлсовета от 19.09.1985 N 1519/27 "Об организации государственных заказников и памятников природы Московской области", положение о нем утверждено 03.10.1985 Первым заместителем председателя Исполкома Мособлсовета Ф.С. Набережневым.

Положением установлен специальный бессрочный режим охраны, утверждены описательные границы. Ответственность за охрану заказника была возложена на Отраднинское лесничество объединения "Русский лес" и совхоз "Туровский".

Также в ответе АО "Туровский" разъяснено, что актуализированное положение и координатное описание границ заказника утверждены постановлением Правительства Московской области от 15.06.2017 N 432/20 "Об утверждении Положения государственного природного заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений".

В ответе заинтересованного лица представлены сведения о действующих нормативных и ненормативных правовых актах, послуживших основанием для внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах созданного в 1985 году природного заказника "Никифоровская колония степных растений", однако координаты границ, а также информация о наименовании документов, явившихся основанием формирования сведений о координатах границ заявителю не была предоставлена.

Апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что заинтересованное лицо предоставило информацию заявителю не в полном объеме.

В силу пунктов 1 и 3 статьи 19 Закона N 8-ФЗ информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу предоставляется в виде ответа на запрос, в котором содержится или к которому прилагается запрашиваемая информация либо в котором в соответствии со статьей 20 настоящего Федерального закона содержится мотивированный отказ в предоставлении указанной информации.

При запросе информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, опубликованной в средствах массовой информации либо размещенной в сети Интернет, в ответе на запрос государственный орган, орган местного самоуправления могут ограничиться указанием названия, даты выхода и номера средства массовой информации, в котором опубликована запрашиваемая информация, и (или) электронного адреса официального сайта, на котором размещена запрашиваемая информация.

Как следует из письма заинтересованного лица от 10.08.2017 N 24исх.-11687, отказ в надлежащем виде в предоставлении запрашиваемой информации в адрес заявителя не направлялся.

Таким образом, заявление АО "Туровский" правомерно удовлетворено судом первой инстанции в части признания незаконным бездействия заинтересованного лица.

При этом судом правомерно возложена на заинтересованное лицо обязанность рассмотреть надлежащим образом в соответствии с действующим законодательством заявление АО "Туровский", а также направить в адрес АО "Туровский" информацию о периоде времени, в течение которого проводились геодезические работы в отношении заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений", информацию о лице, осуществившем проведение геодезических работ в отношении заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений",

Принимая решение о возложении на Министерство обязанности направить в адрес АО "Туровский" надлежащим образом заверенные копии следующих документов: - решение Исполкома Мособлсовета от 19.09.1985 N 1519/27 "Об организации государственных заказников и памятников природы Московской области"; - Постановление Правительства Московской области от 15.06.2017 N 432/20 "Об утверждении Положения государственного природного заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений"; - заверенную копию государственного контракта N 1455-ЭКЛ от 12.07.2016, акт о его исполнении, а также отчет о его исполнении, суд первой инстанции исходил из того, что не представлены доказательства направления в адрес заявителя указанных документов. При этом заинтересованным лицом не представлено доказательств того, что информация, содержащаяся в указанных документах, относится к информации, доступ к которой ограничен.

Вместе с тем, апелляционный суд не может согласиться с судом первой инстанции в части возложения на Министерство указанной обязанности.

Из заявления об оспаривании действий Министерства (т. 1 л.д. 2-4) с учетом уточнений (т. 2 л.д. 65), принятых судом первой инстанции в порядке ст. 49 АПК РФ, не усматривается, что обществом заявлялось требование об обязании Министерства направить в адрес АО "Туровский" надлежащим образом заверенные копии следующих документов: решение Исполкома Мособлсовета от 19.09.1985 N 1519/27 "Об организации государственных заказников и памятников природы Московской области"; Постановление Правительства Московской области от 15.06.2017 N 432/20 "Об утверждении Положения государственного природного заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений".

При этом, согласно уточненному заявлению (т. 2 л.д. 65) общество просило направить в адрес АО "Туровский" надлежащим образом заверенные копии государственного контракта N 1455-ЭКЛ от 12.07.2016, акта о его исполнении, а также отчета о его исполнении.

Согласно ст. 167 АПК РФ при разрешении спора по существу арбитражный суд первой инстанции принимает решение. Решение принимается именем Российской Федерации. Арбитражный суд может принять отдельное решение по каждому из требований, объединенных в одном деле.

В силу ч. 1 ст. 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

В силу ст. 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Арбитражный суд не вправе выходить за пределы заявленных требований.

Арбитражный суд не вправе своими действиями ставить какую-либо из сторон в преимущественное положение, равно как и умалять права одной из сторон (ч. 3 ст. 8 АПК РФ).

Кроме того, в силу ст. 1 Закона N 8-ФЗ информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее - подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации.

Вывода о том, что решение Исполкома Мособлсовета от 19.09.1985 N 1519/27 "Об организации государственных заказников и памятников природы Московской области" и/или Постановление Правительства Московской области от 15.06.2017 N 432/20 "Об утверждении Положения государственного природного заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений" было создано Министерством экологии и природопользования или поступило в него, из материалов дела не следует. Данное обстоятельство не позволяет сделать вывод ни о наличии правовых оснований для возложения на министерство представление указанных документов обществу, ни о наличии возможности сделать их "надлежащим образом заверенные копии", поскольку такие копии могут сделаны только при наличии оригинала соответствующего документа.

Учитывая изложенное, апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для возложения на Министерство данной обязанности.

Более того, в силу пп. а, в п. 2 ч. 1 ст. 13 Закона N 8-ФЗ информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети "Интернет", в зависимости от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления содержит информацию о нормотворческой деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе: а) нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации; информацию о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Как следует из общедоступных информационных (правовых) ресурсов Постановление Правительства Московской области от 15.06.2017 N 432/20 "Об утверждении Положения государственного природного заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений" опубликовано в "Ежедневные Новости. Подмосковье", N 145, 08.08.2017, "Информационный вестник Правительства МО", N 11, 23.08.2017 (постановление, Положение). Государственный контракт N 1455-ЭКЛ от 12.07.2016 также был опубликован в сети "Интернет" в установленном порядке.

Таким образом, общество имело возможность ознакомиться с указанными выше документами в сети "Интернет", что прямо предусмотрено Законом N 8-ФЗ

Кроме того, отменяя решение суда в данной части, апелляционный суд также исходит из того, что государственный контракт N 1455-ЭКЛ от 12.07.2016 не был предметом обращения общества от 12.07.2017 N 4.

Законодательством не предусмотрена возможность обращаться в суд с требованиями об обязании административных органов совершить те или иные действия иначе, как в порядке главы 24 АПК РФ, т.е. в рамках устранения допущенных прав и законных интересов заявителя по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными полномочиями.

С учетом конкретных обстоятельств дела, апелляционный суд приходит к выводу, что поскольку с требованием о предоставлении государственного контракта, акта о его исполнении, а также отчета о его исполнении общество в Министерство не обращалось, правовые основания для удовлетворения заявленных требований в данной части у суда первой инстанции отсутствовали.

При этом, вопрос о том, какие именно документы необходимо представить обществу по итогам рассмотрения заявления, принимая во внимание отсутствие в соответствующем обращении требования о предоставлении конкретных документов, в данном случае относится к компетенции Министерства, а не суда.

Согласно ст. 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должно содержаться среди прочего, указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Таким образом, поскольку государственный контракт N 1455-ЭКЛ от 12.07.2016 не был предметом обращения общества N 4 от 12.07.2017, с иным обращением о предоставлении заверенной копии государственного контракта общество не обращалось, права общества не нарушены, в связи с чем необходимость в устранении допущенных нарушений путем обязания направить в адрес АО "Туровский" надлежащим образом заверенные копии государственного контракта N 1455-ЭКЛ от 12.07.2016, акта о его исполнении, а также отчета о его исполнении отсутствует.

Учитывая изложенное выше, решение суда подлежит отмене в части обязания Министерства экологии и природопользования Московской области направить в адрес АО "Туровский" надлежащим образом заверенные копии следующих документов: решение Исполкома Мособлсовета от 19.09.1985 N 1519/27 "Об организации государственных заказников и памятников природы Московской области"; Постановление Правительства Московской области от 15.06.2017 N 432/20 "Об утверждении Положения государственного природного заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений"; заверенную копию государственного контракта N 1455-ЭКЛ от 12.07.2016, акт о его исполнении, а также отчет о его исполнении, в остальной части решение суда - оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 07 февраля 2019 года по делу N А41-93719/17 отменить в части обязания Министерства экологии и природопользования Московской области направить в адрес АО "Туровский" надлежащим образом заверенные копии следующих документов:

-решение Исполкома Мособлсовета от 19.09.1985 N 1519/27 "Об организации государственных заказников и памятников природы Московской области";

- Постановление Правительства Московской области от 15.06.2017 N 432/20 "Об утверждении Положения государственного природного заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений";

- заверенную копию государственного контракта N 1455-ЭКЛ от 12.07.2016, акт о его исполнении, а также отчет о его исполнении.

В остальной части решение Арбитражного суда Московской области от 07 февраля 2019 года по делу N А41-93719/17 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в порядке кассационного производства в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий

Н.А. Панкратьева

Судьи

П.А. Иевлев Э.Г. Хомяков