Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2019 г. N 21АП-2360/19

14 октября 2019 г.

Дело N А84-131/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 октября 2019 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Градовой О.Г.,

судей Малышевой И.А.,

Карева А.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Лесик А.В.,

с участием в судебном заседании:

представителя общества с ограниченной ответственностью "Севастопольский литейный завод" - Преображенской И.В.;

представителей Департамента экономического развития города Севастополя - Шурухина А.С., Капустина Д.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Севастопольский литейный завод" на решение Арбитражного суда города Севастополя от 28 мая 2019 года по делу N А84-131/2019 (судья Архипенко А.М.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Севастопольский литейный завод" (299053, г. Севастополь, ул. Вакуленчука, д. 53/7, оф. 1)

к Департаменту экономического развития города Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Ленина, 2)

об оспаривании решения,

установил:

25.12.2018 по почте общество с ограниченной ответственностью "Севастопольский литейный завод" (ОГРН 1159204024649 - л.д. 36-51 т.1, далее - ООО Завод "Севлит" или заявитель) подало в Арбитражный суд города Севастополя заявление о признании незаконным выданного 11.09.2018 Департаментом экономического развития города Севастополя (ОГРН 1149204005235 - л.д. 28-35 т.1, далее - ДЭРС или контролирующий орган) предписания N 16ПР/29/ПЛ-34/18/18 об устранении участником свободной экономической зоны выявленных нарушений (л.д. 10 т.1).

Требования обоснованы тем, что оспариваемое предписание неконкретно и неисполнимо; в предписании не приведен расчет размера заработной платы, менее задекларированной; не указаны нормы закона, которые заявитель нарушил при осуществлении капиталовложений; контролирующий орган может возложить на заявителя только выполнение обязанности, предусмотренной законом.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказано по тем мотивам, что к возникшим правоотношениям по исполнению договора об условиях деятельности в свободной экономической зоне (СЭЗ) на территории города Севастополя не применяются нормы Закона N 294-ФЗ; ДЭРС в ходе осуществления полномочий органа власти за выполнением договоров об условиях деятельности в СЭЗ вынес предписание о неисполнении условий договора; последствием неисполнения такого предписания является возможность расторжения договора в судебном порядке; по представленным к проверке документам ДЭРС установил неисполнение ООО Заводом "Севлит" условий договора в части размера начисленной персоналу зарплаты ниже задекларированного размера средней зарплаты, возражений на эти выводы проверки и предписании заявитель не подал, документов о выплаченной заработной плате в задекларированном размере не представил; по факту капиталовложений ДЭРС не возлагал на ООО Завод "Севлит" каких-либо обязанностей устранить нарушения условий договора, в предписании указано только на невозможность сделать вывод об исполнении этого условия договора; заявитель не доказал нарушение его прав оспариваемым предписанием, в частности исполнение условий договора по капиталовложениям (л.д. 9-18 т.3).

ООО Завод "Севлит" подана апелляционная жалоба, в которой этот участник просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт по тем основаниям, что решение суда первой инстанции принято при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела; при неправильном применении норм материального права или норм процессуального права; изложенные в решении суда выводы не соответствуют обстоятельствам дела (л.д. 25-27 т.3).

В апелляционной жалобе, кроме приведенных выше доводов о незаконности предписания, заявитель указывает на то, что выполнил условия договора СЭЗ - осуществил капитальные вложения путем внесения взносов в уставной капитал на 27.990.000 руб. и приобретения оборудования - на 14.224.798,80 руб.; размер средней зарплаты работников предприятия соответствовал задекларированному размеру, ДЭРС неправильно произведен расчет средней зарплаты.

Отзыва на апелляционную жалобу не поступило.

В судебном заседании (с перерывом с 03.10.2019 по 10.10.2019) представитель ООО Завод "Севлит" просил отменить решение суда и признать незаконным предписание ДЭРС по вышеприведенным основаниям; представители ДЭРС просили решение суда оставить без изменений, но согласились с тем, что по дополнительно представленным доказательствам (на стадии пересмотра решения суда в апелляционном порядке) подтверждается тот факт, что ООО Завод "Севлит" начислял персоналу зарплату не ниже задекларированного размера.

На основании статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) Двадцать первый арбитражный апелляционный суд (далее - суд апелляционной инстанции) истребовал дополнительные доказательства (л.д. 68-73, 76-79, 86-90, 95-96, 104-135, 137-155, 157-174 т.3), исследовал доказательства в совокупности и установил следующие обстоятельства.

30.11.2015 ООО "Завод "Севлит" в соответствии с Федеральным законом от 29.11.2014 N 377-ФЗ "О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" включено в Единый реестр участников свободной экономической зоны за регистрационным N 92Б2015000033, о чем Минэкономразвитие России выдано соответствующее свидетельство (л.д. 155 т.3).

17.08.2015 между Правительством Севастополя (уполномоченный орган) и ООО Завод "Севлит" (участник) на срок до 31.12.2039 года заключен договор N 34 об условиях деятельности в свободной экономической зоне на территории города федерального значения Севастополя, по условиям которого результатом деятельности участника является создание высококачественного производства литья и обработки сплавов цветных металлов с возможностью изготовления прецизионных узлов и деталей, не имеющих аналогов в регионе с их последующей реализацией (л.д. 125-135 т. 1, 68-74 т.3).

Пункты 1.4, 2.3.3 и 2.3.4 договора предусматривают общий объем капиталовложений на закупку оборудования - не менее 30.000.000 руб., которые должны быть внесены в пять этапов - ежеквартально с IV квартала 2015 года по IV квартал 2016 года по 6.000.000 руб.

Пункты 2.3.6.5 и 2.3.6.6 договора устанавливают обязанность участника создать не менее 18 рабочих мест и обязательное обеспечение выплаты зарплаты персоналу в размере задекларированной средней зарплаты в сумме 22.000 руб. в месяц и среднего показателя зарплаты не ниже 22.000 руб.

Представленная заявителем выписка из инвестиционной декларации также свидетельствует о том, что он задекларировал в течение 2015-2017 годов: закупку, установку, запуск уникального литейного оборудования с организацией дополнительных цехов (порошковой окраски, сварочный, механической обработки) для производства конечной продукции - отопительных радиаторов (пункт 1.4); а также организацию не менее 18 рабочих мест (2 фрезеровщика, 1 инженер, 1 конструктор, 14 литейщиков и металлургов), сумму средней зарплаты по предприятию - не менее 22.000 руб. в месяц (пункты 1.5 и 1.6) (л.д. 136-138 т.1).

Пунктами 2.2.1, 2.2.3 и 2.3.13 договора предусмотрено право уполномоченного органа осуществлять контроль за выполнением условий договора в установленном Правительством Российской Федерации порядке и выдавать участнику предписания об устранении выявленных в результате такого контроля нарушений, а также обязанность участника устранить такие нарушения в срок, не превышающий 15 рабочих дней.

3-4 сентября 2018 года на основании приказа директора ДРЭС N 119 от 15.08.2018 (л.д. 139-142 т. 1) с вручением 03.09.2018 письменного уведомления о проведении проверки (л.д. 97-102 т. 2) уполномоченными на проведение проверки должностными лицам ДРЭС в отношении ООО Завода "Севлит" проведена плановая документарная проверка (по адресу г. Севастополь, пр. Генерала Острякова, 13) и выездная проверка (по адресу: г. Севастополь, Мекензиевы горы, территория гидроузла N 24), целью проверки явилось исполнение договора N 34 от 17.08.2015 в период с 30.11.2015 по день проверки.

На предложение ДРЭС представить заверенные копии документов (изложенное в уведомлении о проведении проверок) заявитель 03.09.2018 и 04.09.2018 представил заверенные копии документов о персонале и начисленной зарплате, налоговой и бухгалтерской отчетности, а также документов о приобретении оборудования и постановке его бухгалтерский учет (л.д. 147-150 т. 1, 3 т.2).

11.09.2018 по итогам проверок главными специалистами - экспертами отдела сопровождения СЭЗ Управления инвестиционного климата и содействия предпринимательству ДРЭС Капустиным Д.Н., Шурухиным А.С., Грудницкой А.А. составлен акт документарной и выездной проверки N 29/ПЛ-34/18 (л.д. 85- 124 т. 1) и одновременно этими должностными лицами выдано предписание об устранении выявленных нарушений N16ПР/29/ПЛ-34/18/18, которым ООО Заводу "Севлит" предписано в срок до 20.12.2018 устранить нарушения, указанные в акте проверки, а именно:

1) неисполнение обязательств, предусмотренных подпунктами 2.3.6.6 договора N 34 от 17.08.2015 - начисленная заработная средняя зарплата ниже задекларированного размера средней зарплаты персоналу,

2) невозможно сделать вывод о выполнении подпунктов 2.3.3 и 2.3.4 названного договора в части осуществления капитальных вложений в размере, не ниже минимально установленного договором (л.д. 11-12, 83-84 т.1).

19.09.2018 по почте копии акта и предписания направлены в адрес заявителя и им получена 01.10.2018, о чем свидетельствует почтовое уведомление (л.д. 90 т. 3).

18.12.2018 ООО Заводом "Севлит" составлены возражения на предписание по названным нарушениям, но доказательств вручения (направления) этих возражений ДРЭС не представлено (л.д. 13-16 т.1).

Из представленных заявителем расчетных счетов по зарплате по форме N Т-51 (утвержденной Постановлением Госкомстата РФ от 05.01.2004 N 1) и представленных ДРЭС письменных пояснений следует, что на момент проведения документарной проверки заявителем выполнялись условия договора о средней зарплате персоналу в 22.000 руб. в месяц, исходя из фактически отработанного времени (л.д. 104-10 т. 3).

В ходе документарной проверки проверяющие не смогли сделать вывод о размере среднемесячной зарплаты за II полугодие 2015 года и 2016 год (л.д. 101-104 т.1); но исходя из налоговой отчетности по форме 6-НДФЛ и среднесписочной численности работников проверяющими сделаны выводы о среднемесячной зарплате за 2017 год и I полугодие 2018 года ниже минимального размера, установленного подпунктом 2.3.6 договора, так как за 2017 год при общей сумме начисленной зарплаты в 1.057.111,77 руб. и среднесписочной численности работников в 6 человек размер среднемесячной зарплаты составил 14.682,10 руб., за I полугодие 2018 года - при общей сумме начисленной зарплаты в 359.263,13 руб. и среднесписочной численности работников в 7 человек - 8.553,88 руб. (л.д. 102 т. 1).

В соответствии с частью 1 статьи 14.2 Федерального закона от 29.11.2014 N 377-ФЗ (ред. от 25.12.2018) "О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон N 377-ФЗ) орган государственной власти города федерального значения Севастополя проводит в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проверку соответствия деятельности участника свободной экономической зоны требованиям настоящего Федерального закона. Такая проверка проводится не позднее чем через два месяца со дня истечения первых трех лет со дня включения лица в единый реестр участников свободной экономической зоны.

Пунктами 21 и 25 Порядка осуществления контроля за выполнением участниками свободной экономической зоны условий договора об условиях деятельности в свободной экономической зоне, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 11.08.2016 N 509 (ред. от 09.01.2018, действовавшая на момент проведения проверки и вынесения предписания, далее - Порядок N 509) по результатам проверки составляется акт проверки, основная и резолютивная части которого должны содержать (в том числе) факты несоблюдения условий договора (при выявлении); одновременно с актом проверки выдается предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, которое прилагается к акту проверки.

Постановлением Правительства РФ от 27.06.2019 N 827 утверждены Правила проведения проверки соответствия деятельности участника свободной экономической зоны на территориях Республики Крым и г. Севастополя требованиям Федерального закона "О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя".

Но на момент проведения проверки и вынесения предписания эти Правила не действовали, потому к возникшим правоотношениям не применяются.

Согласно пункта 1.1 Положения о Департаменте экономического развития города Севастополя, утвержденного Постановление Правительства Севастополя от 17.11.2017 N 870-ПП (ред. от 30.11.2017, действовавшей на моменты проведения проверки и вынесения предписания, далее - Положение N 870-ПП) ДЭРС является исполнительным органом государственной власти города Севастополя, осуществляющим функции по реализации государственных полномочий города Севастополя в сфере экономической, промышленной и инвестиционной политики на территории города Севастополя, входящим в систему исполнительных органов государственной власти города Севастополя и финансируемым за счет средств бюджета города Севастополя.

Как установлено, проверка проведена и предписание вынесено должностными лицами исполнительного органа государственной власти города Севастополя, осуществляющим функции по реализации государственных полномочий города Севастополя в сфере экономической, промышленной и инвестиционной политики на территории города Севастополя, то есть органом, наделенным публичными полномочиями.

Процедура проведения проверки и полномочия по вынесению предписания заявителем не оспариваются и проведены и вынесено в соответствии с действовавшим Порядком N 509. В частности, по утвержденному плану, на основании приказа о ее проведении и с уведомлением заявителя о проведении проверки, копии акта проверки и предписания направлены в адрес ООО Завода "Севлит".

Вместе с тем, приведенные в предписании и акте проверки обстоятельства о допущенных ООО Заводом "Севлит" нарушениях контролирующим органом надлежащими доказательствами не установлены и при рассмотрении дела судом не доказаны, чем не выполнены требования части 5 статьи 200 АПК РФ.

Из акта проверки следует, что выводы о размере выплаченной ООО Заводом "Севлит" персоналу среднемесячной зарплаты за 2017 год и II полугодие 2018 года контролирующий орган сделал на основании налоговой отчетности - формы расчета сумм налога на доходы физических лиц, исчисленных и удержанных налоговым агентом (форма 6-НДФЛ), утвержденной Приказом ФНС России от 14.10.2015 N ММВ-7-11/450@.

Тогда как надлежащим доказательством для определения размера начисленной заработной платы является унифицированная форма первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, в частности форма N Т-51 "Расчетная ведомость", в которую вносятся сведения о начисленной заработной плате на основании данных первичных документов по учету выработки, фактически отработанного времени и других документов, что установлено Постановлением Госкомстата РФ от 05.01.2004 N 1 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты".

Проверяющие контролирующего органа, имея право требовать, запрашивать и получать документы, подтверждающие осуществление участником условий договора, не истребовали надлежащих документов о начисленной ООО Заводом "Севлит" персоналу заработной плате, в том числе форму N Т-51.

Выводы о несоблюдении заявителем условий договора в части размера зарплаты сделаны проверяющими путем собственных расчетов, не основанных на первичных документах по учету фактически отработанного времени и выплаченной зарплаты или установленной законодательством унифицированной форме первичной учетной документации по учету труда и его оплаты. Такие выводы нельзя признать обоснованными и подтвержденными надлежащими доказательствами.

Судом первой инстанции также выводы о допущенном заявителем нарушении условий договора в части размера зарплаты сделаны при недоказанности имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными.

Относительно части предписания о нарушении заявителем условий договора о капиталовложениях суд апелляционной инстанции пришел к следующему выводу.

Оспариваемое предписание содержит сведения о двух допущенных заявителем нарушениях, которые ему надлежит устранить в срок до 20.12.2018, в том числе о невозможности сделать вывод о выполнении подпунктов 2.3.3 и 2.3.4 договора в части осуществления капитальных вложений в размере, не ниже минимально установленного договором (л.д. 11-12, 83-84 т.1).

При этом, отмеченные в акте проверки иные обстоятельства, по которым контролирующий орган не смог прийти к выводам о наличии со стороны ООО Завода "Севлит" нарушений (в частности по размере зарплаты персоналу за II полугодие 2015 года и 2016 год), в предписание в качестве нарушения условий договора не включены. Но отсутствие возможности контролирующим органом сделать вывод о выполнении условий договора по капиталовложениям в предписание в качестве нарушения включены.

Заявитель обжаловал предписание в полном объеме, в том числе по нарушению о невозможности сделать вывод об исполнении условий договора по внесению капиталовложений на покупку оборудования, обосновывая свои требования тем, что предписание в этой части носит неконкретный и неясный характер, оно неисполнимо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемое решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доводы ДРЭС и выводы суда первой инстанции о том, что предписание по условиям договора о капиталовложениях не возлагало на заявителя каких-либо обязанностей, а потому не может быть признано незаконным, необоснованны и противоречат обстоятельствам дела.

Как следует из установленных обстоятельств, предписание в части невозможности контролирующим органом сделать вывод об исполнении заявителем условий договора по внесению капиталовложений на покупку оборудования создает ООО Заводу "Севлит" иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, так как не может быть исполнено заявителем и может трактоваться как нарушение со стороны заявителя исполнения условий договора (в том числе по предоставлению документов), фиксация в предписании такого нарушения может являться основанием для обращения уполномоченного органа за расторжением договора в судебном порядке.

Такие обстоятельства являются основанием для признания предписания незаконным в названной части. Этой же позиции придерживается судебная практика (например, по делу N А79-8748/2015 Определением Верховного Суда РФ от 26.05.2017 N 301-КГ17-6395 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, так как суды обосновано исходили из неисполнимости предписания, поскольку оно неконкретно).

На основании изложенного, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что судом первой инстанции решение принято при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела; при неправильном применении норм материального права; изложенные в решении суда выводы не соответствуют обстоятельствам дела; судебный акт подлежит отмене; заявленные требования удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ понесенные заявителем судебные расходы в виде государственной пошлины подлежат возмещению за счет проигравшей стороны. Факт уплаты государственной пошлины подтвержден надлежащими доказательствами - платежными документами: квитанцией N 533 от 26.12.2018 об уплате государственной пошлины за подачу заявления в размере 3.000 рублей и квитанцией N 4/1 от 26.06.2019 за подачу апелляционной жалобы в размере 1.500 рублей (л.д. 26 т. 1, 40 т. 3).

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 28 мая 2019 года по делу N А84-131/2019 отменить.

Заявленные обществом с ограниченной ответственностью "Севастопольский литейный завод" требования удовлетворить.

Признать незаконным выданное 11.09.2018 Департаментом экономического развития города Севастополя предписание об устранении выявленных нарушений 16ПР/29/ПЛ-34/18.

Взыскать с Департамента экономического развития города Севастополя в пользу общества с ограниченной ответственностью "Севастопольский литейный завод" в возмещение понесенных судебных расходов по уплате государственной пошлины в сумме 4.500,00 рублей (четыре тысячи пятьсот рублей).

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия. Днем принятия постановления считается изготовление постановления в полном объеме. Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Центрального округа через Арбитражный суд города Севастополя.

Председательствующий

О.Г. Градова

Судьи

И.А. Малышева А.Ю. Карев