Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2019 г. N 21АП-3109/19

14 октября 2019 г.

Дело N А83-3193/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2019 года.

Постановление в полном объёме изготовлено 14 октября 2019 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышевой И.А.,

судей О.Г. Градовой, В.А. Омельченко,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Лесик А.В.,

с участием представителей:

от общества с ограниченной ответственностью "Скай Плаза" - Яковлев А.А. - представитель по доверенности от 20.02.2019 б/н, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации;

от Службы государственного строительного надзора Республики Крым - Сулейманова Ш.Ш. - представитель по доверенности от 22.05.2019 б/н, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Скай Плаза" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 25.07.2019 по делу N А83-3193/2019 (судья Авдеев М.П.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Скай Плаза" к Администрации города Ялты Республики Крым, с участием в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Службы государственного строительного надзора Республики Крым, Департамента архитектуры и градостроительства города Ялты Республики Крым о признании постановления недействительным.

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Скай Плаза" (далее также - заявитель, общество, ООО "Скай Плаза") обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительным постановления Администрации города Ялты Республики Крым (далее также - Администрация) от 20.02.2019 N 226-п "Об отмене постановления Администрации города Ялты от 29.05.2017 N 2384-п "Об утверждении градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка ООО "Скай Плаза" по реконструкции кинотеатра "Сатурн" за счёт пристройки двух кинозалов по адресу: Республика Крым, г. Ялта, ул. Киевская, д. 4".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции привлечены Служба государственного строительного надзора Республики Крым и Департамент архитектуры и градостроительства города Ялты Республики Крым.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 25.07.2019 по делу N А83-3193/2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым решением, ООО "Скай Плаза" (далее также-апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неверное применение норм материального права. По утверждению апеллянта, при вынесении решения суд первой инстанции пришёл к ошибочному выводу о том, что посредством вынесения оспариваемого в рамках настоящего дела постановления Администрация привела муниципальный акт в соответствие с ранее принятым постановлением Администрации города Ялты Республики Крым от 20.09.2017 N 3544-п и нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку отменённое постановление Администрации города Ялты от 29.05.2017 N2384-п "Об утверждении градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка ООО "Скай Плаза" по реконструкции кинотеатра "Сатурн" за счёт пристройки двух кинозалов по адресу: Республика Крым, г. Ялта, ул. Киевская, д. 4" соответствовало положениям законодательства, действовавшего на дату его принятия, в связи с чем последующее изменение правового регулирования не может влиять на оценку законности оспариваемого ненормативного правового акта. Общество обращает внимание на то, что законность выдачи градостроительных условий и ограничений Администрацией города Ялты и Службой государственного строительного надзора не оспаривалась и судом не изучалась. Заявитель считает, что судом первой инстанции ошибочно применено к спорным правоотношениям, которые возникли 29.05.2017, постановление Администрации города Ялта Республики Крым от 20.09.2017 N 3544-п, которым выдача градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка прекращена на будущее время ввиду приведения муниципальных правовых актов в соответствие с положениями ст. 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Указывает, что на те документы, которые были выданы ранее, данное требование не распространяется, на момент утверждения градостроительных условий и ограничений земельного участка Администрация обоснованно руководствовалась законодательством переходного периода, актуальным в мае 2017 года, в связи с чем общество считает неосновательным вывод суда о приведении правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства посредством принятия оспариваемого постановления. Апеллянт просит отменить решение суда с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования.

Администрация города Ялты представила 30.09.2019 и 08.10.2019 два отзыва на апелляционную жалобу, в одном из которых против изложенных в ней доводов возразила, в другом - согласилась с доводами апелляционной жлобы.

Служба государственного строительного надзора Республики Крым представила письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором против доводов жалобы возразила.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. Администрацией города Ялты Республики Крым заявлено ходатайство о рассмотрении дела без участия её представителей, которое удовлетворено апелляционным судом.

До перерыва от Службы государственного строительного надзора Республики Крым поступило письменное ходатайство об отложении судебного разбирательства в связи с неисправностью транспортного средства. С учётом данного ходатайства в судебном заседании в порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв с 03.10.2019 по 08.10.2019, информация о перерыве размещена на официальном Интернет-сайте. Резолютивная часть постановления объявлена 08.10.2019.

В соответствии со ст. ст. 123, 156, 159, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Администрации города Ялта Республики Крым и Департамента архитектуры и градостроительства города Ялты Республики Крым, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель ООО "Скай Плаза" поддержал доводы апелляционной жалобы, представил дополнительные документы о работах по реконструкции кинотеатра, которые приобщены к материалам дела. Представитель Службы государственного строительного надзора Республики Крым против доводов апелляционной жалобы возразила.

Проверив законность и обоснованность решения суда в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд приходит к выводу о наличии оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено при рассмотрении спора судом, изначально по результатам рассмотрения заявления ООО "Скай Плаза" от 22.02.2017 N 01.1-18/1502 о выдаче градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка площадью 0,5445 га., принадлежащего заявителю на праве частной собственности и расположенного по адресу: Республика Крым, г. Ялта, ул. Киевская, 4, а также приложенных к данному заявлению документов, постановлением Администрации города Ялты от 29.05.2017 N 2384-п были утверждены градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка со следующими технико-экономическими показателями: характеристика строительства - реконструкция, площадь застройки - 406,18 кв. м., этажность - 3 этажа, общая площадь 725,17 кв.м., строительный объём- 4 175,55 куб. м.(т. 1 л.д. 19-21,25-27).

На основании выданных градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка проектной организацией разработана соответствующая проектная документация для проведения реконструкции, получившая положительное заключение государственной экспертизы (т. 1 л. д. 95-100), обществом 27.11.2018 зарегистрирована декларация о начале выполнения строительных работ (N РК08318020924) (т. 1 л. д. 22,23), на основании которой заявитель в период её действия приступил к реконструкции, для чего заключил соответствующий договор на выполнение подрядных работ от 08.01.2019, по которому подрядчик приступил к выполнению подрядных работ, в подтверждение чего на стадии апелляционного производства представлен акт о приёмке выполненных работ N 1 от 27.02.2019 за период с 08.02.2019 по 26.02.2019, а также заверенные копии платёжных поручений об оплате выполненных подрядных работ.

Постановлением Администрации города Ялта Республики Крым от 20.02.2019 N 226-п отменено постановление Администрации города Ялта Республики Крым от 29.05.2017 N 2384-п, а также градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка, выданные и зарегистрированные Департаментом архитектуры и градостроительства Администрации города Ялта 30.05.2017 N 02-06/107 (т. 1 л. д. 18,19), после чего приказом Службы Госстройнадзора РК N 5-"ОД" от 26.02.2019 "Об отмене регистрации декларации" регистрация декларации N РК08318020924 также отменена.

Не согласившись с постановлением Администрации города Ялты Республики Крым от 20.02.2019 N 226-п "Об отмене постановления Администрации города Ялты от 29.05.2017 N 2384-п "Об утверждении градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка ООО "Скай Плаза" по реконструкции кинотеатра "Сатурн" за счёт пристройки двух кинозалов по адресу: Республика Крым, г. Ялта, ул. Киевская, д. 4", ООО "Скай Плаза" оспорило данное постановление в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемое постановление не нарушает прав и законных интересов заявителя, поскольку посредством его принятия Администрация города Ялты Республики Крым в порядке осуществления муниципального самоконтроля привела муниципальный акт в соответствие с постановлением администрации г. Ялты Республики Крым от 20 сентября 2017 года N 3544-п, а также в соответствие с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации. Суд указал, что общество не лишено правовых оснований обратиться в орган местного самоуправления с целью получения градостроительного плана земельного участка в соответствии со ст. 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела в соответствии с положениями ст. ст. 65-71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и заслушав доводы представителей участвующих в деле лиц, апелляционный суд не может согласиться с указанными выводами суда первой инстанции и признаёт их необоснованными, исходя из следующего.

Из положений ч. 1 ст. 198, ч. ч. 4, 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия (должностного лица), недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (в редакции, действовавшей в 2017 году) было установлено, что до 1 января 2019 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования градостроительных отношений могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Особенности осуществления градостроительной деятельности в Республике Крым, отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, иным вопросам в сфере градостроительства урегулированы Законом Республики Крым от 16.01.2015 N 67-ЗРК/2015 "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым".

Статьёй 3 Закона N 67-ЗРК/2015 определено, что полномочия исполнительных органов государственной власти Республики Крым и органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Крым в сфере градостроительной деятельности определяются Градостроительным кодексом Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом.

Согласно части 1 статьи 17 Закона N 67-ЗРК/2015 (действовала до 01.01.2019) до утверждения документов территориального планирования, градостроительного зонирования территории и документации по планировке территории в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, но не позднее 1 января 2019 года, выдача разрешения на строительство осуществляется в соответствии с требованиями Закона Республики Крым от 30 июля 2014 года N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым". В соответствии с частью 2 указанной нормы права в случае утверждения документов территориального планирования, градостроительного зонирования территории и документации по планировке территории в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации выдача разрешения на строительство осуществляется на основании указанной документации в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, положения градостроительного законодательства Российской Федерации на территории Республики Крым следует применять с учётом особенностей, установленных законодательством переходного периода.

В соответствии с пунктом 3.1.1. Положения о порядке организации и осуществления муниципального градостроительного контроля на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утверждённого постановлением Администрации г. Ялты Республики Крым от 18.09.2015 N 1984-п, организация и осуществление муниципального контроля за соблюдением соответствия проводимых работ по реконструкции объектов капитального строительства, подлежащих муниципальному контролю, разрешительной и проектной документации, требованиям градостроительных условий и ограничений, градостроительных планов земельных участков, государственных строительных норм и правил, правил землепользования и застройки, возложены на муниципальное образование городской округ Ялта Республики Крым.

До 20.09.2017 на территории г. Ялты Республики Крым действовал Порядок предоставления градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка, их состав и содержание, утверждённый постановлением главы Администрации города Ялта Республики Крым от 11.11.2014 N 7-п (далее-Порядок N 7-п, т. 1 л. д. 62-65), а также Административный регламент Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Ялты Республики Крым по предоставлению муниципальной услуги "Выдача градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка", утверждённый постановлением Администрации г. Ялты Республики Крым от 16.07.2015 N 1116-п (далее-Административный регламент N 1116-п).

В соответствии с пунктом 1.1. Порядка N 7-П он определял процедуру предоставления градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка в городском округе Ялта на переходный период как альтернативу градостроительному плану земельного участка, предусмотренному российским законодательством, в соответствии с законодательством Республики Крым, в части, не противоречащей Российскому законодательству. Пунктом 1.2. Порядка N 7-П было установлено, что градостроительные условия и ограничения действуют до завершения строительства объекта независимо от изменения заказчика. Изменения в градостроительные условия и ограничения могут вноситься только с согласия заказчика. В соответствии с пунктом 1.3. Порядка N 7-П действие предоставленных градостроительных условий и ограничений не может быть прекращено в связи с началом разработки, внесения изменений или обновление градостроительной документации на местном уровне. Пунктом 2.1. Порядка также было установлено, что градостроительные условия и ограничения являются основной составляющей исходных данных.

Административным регламентом N 1116-п были установлены порядок и сроки предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка", определён перечень документов, необходимых для получения данной услуги.

Таким образом, до 20.09.2017 градостроительные условия и ограничения земельного участка в городе Ялте Республики Крым в условиях правового регулирования законодательства переходного периода выполняли роль градостроительного плана земельного участка и являлись документом, необходимым для проектирования и регистрации декларации о начале выполнения строительных работ (работ по реконструкции), которая на территории Республики Крым в условиях переходного периода имеет значение разрешения на строительство (реконструкцию).

Последующая отмена Порядка N 7-п и Административного регламента N 1116-п постановлением Администрации г. Ялты Республики Крым от 20.09.2017 N 3544-п породила правовые последствия в виде прекращения выдачи градостроительных условий и ограничений лишь на будущее время (после 20.09.2017), но не повлекла прекращения действия градостроительных условий и ограничений, законно выданных в период действия Порядка N 7-П и Административного регламента N 1116-п (то есть до 20.09.2017), поскольку ни нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации, ни положениями Закона Республики Крым от 16.01.2015 N 67-ЗРК/2015 "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым" не предусмотрены полномочия исполнительных органов государственной власти Республики Крым и органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Крым в сфере градостроительной деятельности по отзыву либо прекращению действия ранее легитимно выданных ими градостроительных условий и ограничений.

Частью 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что муниципальные правовые акты, не соответствующие закону, могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04). При этом реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган местного самоуправления должен доказать, что отменённый (изменённый) им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права.

Материалами дела подтверждено, что градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка для реконструкции кинотеатра были утверждены органом местного самоуправления 29.05.2017, то есть в период действия Порядка N 7-П и Административного регламента N 1116-п. Законодательству переходного периода, действовавшему в мае 2019 года (на дату их утверждения), градостроительные условия и ограничения соответствовали, обществом были реализованы, цель их выдачи достигнута - обществом разработан проект, 27.11.2018 зарегистрирована декларация о начале выполнения строительных работ (NРК08318020924), на основании которой заявитель приступил к реконструкции.

Последующее изменение правового регулирования и приведение законодательства города Ялты Республики Крым в соответствие с положениями градостроительного законодательства Российской Федерации (частичное) не может рассматриваться в качестве обстоятельства, прекращающего действие ранее легитимно выданных градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка.

Иное толкование порядка правового регулирования при изменении положений законодательства противоречит принципам правовой определённости и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (Конституционный Суд Российской Федерации (постановление от 24.05.2001 N 8-П, Определение от 17.07.2012 N 1286-О).

Таким образом, в отсутствие доказательств несоответствия законодательству градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка, действия органа местного самоуправления по отмене законно выданных и реализованных градостроительных условий и ограничений посредством принятия оспариваемого постановления являются незаконными и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку в результате принятия оспариваемого постановления об отмене градостроительных условий и ограничений Службой государственного строительного надзора Республики Крым была отменена государственная регистрация декларации о начале выполнения строительных работ, вследствие чего заявитель оказался лишён возможности вести реконструкцию кинотеатра, в том числе, исполнять свои обязательства по договору подряда.

При изложенных обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении заявленного требования, в связи с чем решение суда подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования по мотиву несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела (п. 3 ч. 1 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены принятых судебных актов, не установлено.

В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанции относятся на заявителя как на проигравшую сторону.

Согласно пункту 42 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 5(2017), утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.12.2017, в случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению этим органом в полном размере.

Следовательно, судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение дела судом первой инстанции и за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат взысканию с Администрации города Ялты Республики Крым в пользу общества с ограниченной ответственностью "Скай Плаза".

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 25.07.2019 по делу N А83-3193/2019 отменить, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Скай Плаза" удовлетворить.

Заявление общества с ограниченной ответственностью "Скай Плаза" удовлетворить.

Признать недействительным постановление Администрации города Ялты Республики Крым от 20.02.2019 N 226-п "Об отмене постановления Администрации города Ялты от 29.05.2017 N 2384-п "Об утверждении градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка общества с ограниченной ответственностью "Скай Плаза" по реконструкции кинотеатра "Сатурн" за счёт пристройки двух кинозалов по адресу: Республика Крым, г. Ялта, ул. Киевская, 4".

Обязать Администрацию города Ялты Республики Крым устранить нарушения прав и законных интересов заявителя.

Взыскать с Администрации города Ялты Республики Крым в пользу общества с ограниченной ответственностью "Скай Плаза" судебные расходы по оплате государственной пошлины в сумме 3000, 00 рублей за рассмотрение дела в суде первой инстанции и 1500, 00 рублей - за рассмотрение апелляционной жалобы.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме), в порядке, установленном статьёй 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.А. Малышева

Судьи

О.Г. Градова В.А. Омельченко