Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2019 г. N 21АП-2906/19

15 октября 2019 г.

Дело N А84-974/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 октября 2019 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Карева А.Ю., Малышевой И.А.,

при ведении протоколирования судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Лесик А.В.,

при участии в заседании представителей:

от Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя - Цивилев А.С., по доверенности от 08.10.2019 N 63;

от Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел России по г. Севастополю - Карев А.А., доверенности от 06.02.2019 N 1/505;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 01 июля 2019 года по делу N А84-974/2019, принятое по заявлению Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя к Управлению государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Севастополю о признании незаконным представления об устранении угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности от 03.12.2018 N 15/11035,

установил:

Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя (далее - заявитель, Департамент транспорта) обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением к Управлению государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Севастополю (далее - Управление ГИБДД) о признании недействительным представления об устранении угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности от 03.12.2018 N 15/11035.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 01.07.2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент транспорта обратился с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и нормам права, недоказанность обстоятельств дела, которые суд счел установленными, просит решение отменить с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель приводит доводы о том, что Управлением ГИБДД неверно определен субъект, в отношении которого должен выноситься по результатам надзорного мероприятия ненормативный правовой акт, надлежащим субъектом, по его мнению, должно быть иное юридическое лицо - государственное бюджетное учреждение "Севастопольский Автодор", в непосредственную обязанность которого входит выполнение работ, указанных в спорном представлении. Кроме того, полагает, что в нарушение ведомственных приказов Управлением вместо предписания было внесено представление, которое государственный инспектор безопасности дорожного движения вправе вносить только должностным лицам организаций, в то время как представление внесено юридическому лицу. Также полагает, что и по сути вмененного нарушения оснований для выдачи именно представления у надзорного органа не имелось, что, по мнению апеллянта, влечет его недействительность. Указывает, что акт от 02.12.2018 по результатам надзорного мероприятия был составлен с существенным нарушением, а именно без использования технических средств для проведения измерений при определении нарушения, что повлекло недостоверность установления результатов измерений и, как следствие, неверность выводов о допущенном нарушении. Названный акт заявитель считает недостоверным доказательством, что, по его мнению, безосновательно оставлено судом без внимания; в основу выводов об имевшем место нарушении судом положен акт от 09.01.2019, который не являлся основанием для вынесения спорного представления. Помимо этого, указывает, что текст представления и акт содержат ссылки на различные нарушения, что в совокупности с иными процессуальными нарушениями свидетельствует о недостоверности доказательств установленного нарушения.

Управлением ГИБДД отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Департамента транспорта поддержал доводы апелляционной жалобы, просил ее удовлетворить. Представитель Управления ГИБДД, напротив, возражал против доводов апелляционной жалобы, считает решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей сторон, оценив доводы апелляционной жалобы, исследовав представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 02.12.2018 в 15 час. 00 мин. государственным инспектором по отделению полиции группы дорожного надзора отдела надзора Управления ГИБДД УМВД России по г. Севастополю при исполнении государственной функции по осуществлению надзора за дорожным движением выявлено нарушение в обустройстве и размещении остановочного пункта, расположенного на проспекте Октябрьской Революции напротив дома N 28 в г. Севастополе, заключающееся в том, что остановочный пункт размещен перед перекрестком и пешеходным переходом, а также перед остановочным пунктом оборудованного на полосе встречного движения, тогда как должен быть смещен по ходу движения на расстояние не менее 30 метров между ближайшими стенками павильонов остановок, что является нарушением пунктов 5.3.2.5, 5.3.3.6 ГОСТ Р 52766-2007 "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования", утверждённого приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 23.10.2007 N 270-ст (далее - ГОСТ Р 52766-2007).

Результаты исполнения государственной функции по осуществлению надзора за дорожным движением зафиксированы актом выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного переезда б/н от 02.12.2018 с фотофиксацией с помощью фотокамеры "Сони" DSC-HX N 2973974.

03.12.2018 главным государственным инспектором безопасности дорожного движения по г. Севастополю Департаменту транспорта вынесено представление об устранении угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности исх. N 15/11035, согласно которому последнему предписано совершить следующие действия:

1. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" организовать проведение обследования остановочного пункта оборудованного на проспекте Октябрьской революции напротив дома N 28 с целью выявления нарушений законодательства Российской Федерации и нормативных документов в сфере безопасности дорожного движения.

2. По результатам обследования составить акты контрольных осмотров с определением сроков устранения выявленных нарушений.

3. Внести изменения и (или) дополнения в проект организации дорожного движения на вышеуказанный участок дороги;

4. Запланировать мероприятия по устранению выявленных нарушений и организовать их выполнение в установленные законом сроки, а именно:

- ликвидировать остановочный пункт, расположенный на проспекте Октябрьской Революции напротив дома N 28 и оборудовать его в соответствии с требованиями пунктов 5.3.2.5, 5.3.3.6 ГОСТ Р 52766-2007 за пешеходным переходом, на расстоянии не менее 30 м от стенки павильона остановочного пункта, расположенного на полосе встречного движения, напротив дома N 32В проспекта Октябрьской Революции;

- обустроить остановочный пункт в соответствии с требованием пункта 5.3.3.1 ГОСТ Р 52766-2007.

5. До устранения нарушений на вышеуказанном участке дороги ввести временные ограничения, обеспечивающие безопасность дорожного движения, вплоть до полного запрещения движения.

На основании пункта 12 части 1 статьи 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3 "О полиции" Департаменту предложено принять меры по устранению указанных угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности, информацию о результатах рассмотрения представления и принятых мерах направить в адрес Управления в месячный срок со дня получения.

По истечении установленного для исполнения представления срока, Управлением ГИБДД 09.01.2019 проведено повторное обследование, по результатам которого составлен акт выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги с фотофиксацией, которым зафиксировано неисполнение требований представления.

По факту неисполнения требований представления в отношении Департамента транспорта составлен протокол об административном правонарушении по части 27 статьи 19.5 КоАП РФ и постановлением мирового судьи судебного участка N 10 Гагаринского судебного района г. Севастополя Департамент транспорта признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 27 статьи 19.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 50 000 руб.

Полагая, что представление от 03.12.2018 исх. N 15/11035 об устранении угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности противоречит требованиям законов и иных нормативных актов и нарушает его права, Департамент транспорта оспорил его в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности установленного факта нарушений указанных пунктов ГОСТ Р 52766-2007 и наличии у Департамента транспорта контрольных и организационных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также о наличии обязанности по совершению заявителем всех необходимых и зависящих от него действий в пределах своей компетенции и организационно-распорядительных функций по исполнению представления.

Апелляционная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции и отклоняет доводы апелляционной жалобы, исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленного требования.

Оспариваемое представление вынесено Управлением ГИБДД в рамках реализации возложенной на него государственной функции по осуществлению надзора за дорожным движением, предусмотренной пунктом 12 статьи 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции", постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2013 N 716 "О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения", Положением о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, утвержденным Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711, и Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, утверждённым приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 30.03.2015 N 380 (далее - Административный регламент N 380).

Представление содержит перечень мероприятий организационного характера по приведению расположения остановочного пункта на участке автодороги городского значения в соответствие с требованиями государственного стандарта, касающихся безопасности дорожного движения и безопасности пешеходов, выполнение которых возложено на Департамент, с указанием на необходимость предоставления информации о выполнении в месячный срок со дня получения представления и предупреждением о привлечении к административной ответственности по части 27 статьи 19.5 КоАП РФ в случае непринятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности, указанных в представлении, в связи с чем суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что оспариваемое представление является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в арбитражный суд в соответствии с положениями главы 24 АПК РФ, поскольку спор касается экономической деятельности Департамента транспорта в рамках реализации возложенных на него полномочий.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) предусмотрено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентами другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог (часть 2 статьи 12 Закона).

Пунктом 7 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N257-ФЗ) к владельцам автомобильных дорог отнесены исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К собственности субъекта Российской Федерации относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; автомобильные дороги, которые включаются в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, являются собственностью субъекта Российской Федерации (передаются в собственность субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и Правительством Российской Федерации) (части 5, 6 статьи 6 Закона N 257-ФЗ).

Часть 3 статьи 6 Закона N 196-ФЗ к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения относит осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничениях или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

Пунктом 6 статьи 12 Закона N 257 -ФЗ также предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

В соответствии с частью 2 статьи 15 Закона N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения обеспечивается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Закона N 257-ФЗ к дорожной деятельности относится деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

В силу пунктов 11, 12 статьи 3 Закона N 257-ФЗ ремонт автомобильной дороги -комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги; содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке её технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Согласно статье 17 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения Аналогичные положения содержатся в статье 18 Закона N 257-ФЗ применительно к ремонту автомобильных дорог.

С учетом приведенного правового регулирования суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что дороги, расположенные в пределах города федерального значения Севастополя, находятся в собственности субъекта Российской Федерации - города федерального значения Севастополя, уполномоченные органы исполнительной власти которого обязаны осуществлять дорожную деятельность, частью которой является ведение работ по содержанию и ремонту таких автомобильных дорог.

Как верно указал суд, таким органом на территории города Севастополя является Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя, наделенный соответствующими полномочиями Правительством Севастополя в соответствии со статьей 25 Закона города Севастополя от 30.04.2014 N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", статьей 31 Устава города Севастополя, статьями 1, 5.1, 9, 10 Закона города Севастополя N 6-ЗС от 30.04.2014 "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя", пунктами 1-4 Положения о Департаменте транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя, утверждённого Правительством города Севастополя от 08.09.2016 N 849-ПП.

Таким образом, в силу приведенных норм права, а также согласно Положению о Департаменте транспорта Департамент как лицо, осуществляющее содержание автомобильных дорог в городе федерального значения Севастополе, обязан в рамках реализации возложенных на него полномочий обеспечивать бесперебойное и безопасное функционирование дорожного хозяйства и развитие дорожно-транспортной инфраструктуры в городе Севастополе. Следовательно, представление адресовано надлежащему субъекту.

Доводы Департамента транспорта о том, что в его функции не входит выполнение работ, указанных в спорном представлении об устранении угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности, отклоняются апелляционным судом как не соответствующие содержанию оспариваемого представления, которым на Департамент возложена обязанность по обследованию остановочного пункта и организации мероприятий по обустройству остановочного пункта в соответствии с требованиями ГОСТ Р 52766-2007, а не по непосредственному выполнению данных работ.

То обстоятельство, что Управлением ГИБДД не соблюдена форма правового акта и по результатам надзорного мероприятия вместо предписания выдано представление, сути установленного нарушения не изменяет и само по себе это обстоятельство не может служить основанием для признания такого правого акта недействительным. Суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку данному доводу заявителя, оснований с ней не согласиться апелляционная коллегия не усматривает.

Равным образом излишняя ссылка в представлении на пункт 5.3.2.5 ГОСТ Р 52766-2007, который касается требований к остановочным пунктам на автомобильных дорогах за пределами населенных пунктов, при наличии установленного факта нарушения пункта 5.3.3.6 этого ГОСТа, устанавливающего требования к остановочным пунктам маршрутных транспортных средств на участках автомобильных дорог в пределах населенных пунктов, не изменяет сути выданного представления и не свидетельствует об иной квалификации нарушения.

В соответствии с пунктом 5.3.3.6 ГОСТ Р 52766-2007, нарушение которого вменено Департаменту транспорта, остановочные пункты на линиях троллейбуса и автобуса на магистральных улицах общегородского значения (с регулируемым движением) и на магистралях районного значения следует размещать за перекрестком или наземным пешеходным переходом на расстоянии не менее 25 метров и 5 метров соответственно.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" указанные требования ГОСТа Р 52766-2007, касающиеся безопасности дорожного движения, являются обязательными к исполнению, поскольку обеспечивают защиту жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

Согласно акту выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного переезда от 02.12.2018 и фотоматериалами к нему подтверждено, что в нарушение приведённых выше положений пункта 5.3.3.6 ГОСТ Р 52766-2007 остановочный пункт на проспекте Октябрьской Революции напротив дома N 28 в г. Севастополе размещен перед пешеходным переходом.

Нарушение в обустройстве остановочного пункта зафиксировано уполномоченным сотрудником Управления ГИБДД в процессе непрерывного надзора за дорожным движением в соответствии с пунктами 81-83 Административного регламента N 380.

Акт составлен в соответствии с пунктом 86 Административного регламента N 380 по утверждённой форме (приложение N 4 к Административному регламенту).

Довод апелляционной жалобы о составлении акта без использования технических средств для проведения измерений при определении нарушения, что, по мнению апеллянта, повлекло неверность выводов о допущенном нарушении, подлежит отклонению, поскольку в данном случае с очевидностью установлен факт расположения остановочного комплекса перед пешеходным переходом, что не требует проведения каких-либо измерений.

Суд первой инстанции обоснованно учел, что Департамент транспорта не обеспечил выполнение требований названного ГОСТа 52766-2007 в части надлежащего обустройства остановочного комплекса, обеспечивающего безопасность дорожного движения, самоустранение государственного органа, уполномоченного на урегулирование в вышеуказанной сфере от исполнения своих социально-значимых функций, недопустимо.

Таким образом, оспоренное представление соответствует Закону о полиции, не противоречит положениям Административного регламента N 380, выдано уполномоченным должностным лицом Управления ГИБДД и в адрес надлежащего уполномоченного органа по обеспечению безопасного функционирования дорожного хозяйства, существенных процедурных нарушений надзорным органом не допущено, вследствие чего отсутствуют основания для признания представления недействительным.

При установленных обстоятельствах суд правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционная жалоба не содержит доводов и фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем апелляционная жалоба не может быть признана апелляционным судом обоснованной и не может служить основанием для отмены обжалуемого решения.

Неправильного применения норм процессуального права, в том числе влекущих безусловную отмену судебных актов в силу части 4 статьи 270 АПК РФ, не установлено.

С учётом изложенного, оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

От уплаты государственной пошлины Департамент транспорта освобожден, в связи с чем вопрос о распределении расходов по её уплате не рассматривается апелляционным судом.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 01 июля 2019 года по делу N А84-974/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

А.Ю. Карев