Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2019 г. N 09АП-50220/19

г. Москва

17 октября 2019 г.

Дело N А40-22820/19

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 октября 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Т.Б.Красновой,

судей:	С.Л.Захарова, Е.В.Пронниковой
при ведении протокола	секретараями судебного заседания М.М.Пахомовым, А.А.Шевцовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

ООО "Центр негосударственной экспертизы "Бюро экспертных оценок в сфере строительства", АО "Главзарубежстрой"

на решение Арбитражного суда города Москвы от 01.07.2019 по делу N А40-22820/19

по заявлению ООО "Центр негосударственной экспертизы "Бюро экспертных оценок в сфере строительства"

к Федеральному казначейству Министерства финансов РФ

третьи лица: 1) АО "Главзарубежстрой", 2) ООО "Зарубежпроект", 3) ФГУП "Предприятие по управлению собственностью за рубежом" Управления делами Президента Российской Федерации, 4) ЗАО "Союзинформ", 5) ООО "ЕвроПрожеФранс", 6) ФУЦ "ЦОКР", 7) ООО "Промэкспертиза", 8) ООО "Стройтехнология"

о признании недействительным и отмене предписания,

при участии:

от заявителя:

Абрамов С.Н. по довер. от 04.03.2019;

от ответчика: от третьих лиц:

Савастлеев А.А. по довер. от 13.12.2018 (до перерыва), Ухов К.А.. по дов. от 03.10.2019 (после перерыва) 1) Абрамов С.Н. по довер. от 16.10.2018; 2) Кызин А.А.. по дов. от 26.09.2019,Спрыгин Р.С., по дов. от 26.09.2019; 3) Макаров А.Д.. по дов. от 06.12.2018; Крыжановская В.В. по довер. от 25.09.2018; 4) не явился, извещен; 5) Абрамов С.Н. по довер. от 17.04.2019; 6) Гольдзон И.А. по довер. от 22.04.2019; Плетнев А.С., по дов. от 04.06.2019, Варнавская А.О. по дов. от 04.06.2019; 7) не явился, извещен; 8) не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

ООО "Центр негосударственной экспертизы "Бюро экспертных оценок в сфере строительства" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральному Казначейству Министерства финансов России с требованием о признании недействительным предписания Федерального Казначейства от 20.02.2018 N 18-00-04/2789.

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 01.07.2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, ООО "Центр негосударственной экспертизы "Бюро экспертных оценок в сфере строительства" и привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица АО "Главзарубежстрой" обратились в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

Федеральное казначейство считает решение суда законным и обоснованным, просит отказать в удовлетворении апелляционных жалоб.

Представители ООО "Зарубежпроект" и ООО "ЕвроПрожеФранс" поддерживают позицию подателей апелляционных жалоб.

ФГУП "Предприятие по управлению собственностью за рубежом" Управления делами Президента Российской Федерации и ФУЦ "ЦОКР", считают решение суда законным и обоснованным.

ЗАО "Союзинформ", ООО "Промэкспертиза", ООО "Стройтехнология", надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения дела, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Законность и обоснованность принятого решения проверены Девятым арбитражным апелляционным судом в отсутствии неявившихся лиц в соответствии со статьями 156, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, не усматривает оснований для отмены решения суда.

Согласно части l статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Законность ненормативного правового акта оценивается на момент его вынесения.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 указанного Кодекса).

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания указанных обстоятельств, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Как установлено судом первой инстанции, Федеральным казначейством в соответствии с приказами от 09.11.2017 N 502п, от 08.12.2017 N 521п проведена внеплановая выездная проверка в отношении ФГУП "Предприятие по управлению собственностью за рубежом" Управления делами Президента Российской Федерации по вопросу соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета, предоставленных территориальным управлениям, предприятиям и учреждениям, находящимся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации, по непрограммному направлению расходов "Управление делами Президента Российской Федерации" в рамках непрограммного направления деятельности "Обеспечение деятельности отдельных федеральных государственных органов" за период с 01.01.2010 по 01.10.2017.

В ходе проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных, муниципальных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля.

Результаты проверки оформлены актом от 22.12.2017.

По результатам проверки в адрес ФГУП "Предприятие по управлению собственностью за рубежом" Управления делами Президента Российской Федерации вынесено предписание, согласно которому Предприятию необходимо рассмотреть информацию об указанных в предписании нарушениях, а также принять меры путем взыскания причиненного указанными нарушениями ущерба Российской Федерации с подрядчиков АО "Главзарубежстрой" и ООО "ЕвроПрожеФранс" и исполнителей ООО "Зарубежпроект", ЗАО "Союзинформ", ООО "Центр негосударственной экспертизы "Бюро экспертных оценок в сфере строительства" в сумме 1 016 633 757,22 руб. и перечислить указанные средства в доход федерального бюджета на лицевой счет администратора доходов бюджета в срок до 10.08.2018. О результатах исполнения предписания проинформировать Федеральное казначейство в срок до 10.08.2018.

Полагая предписание незаконным и нарушающим права ООО "Центр негосударственной экспертизы "Бюро экспертных оценок в сфере строительства", указанное лицо обратилось в суд.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, Арбитражный суд г.Москвы исходил из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 269.2 БК РФ предусмотрено, что полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Согласно пункту 2 названной статьи при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля объектам контроля направляются представления и (или) предписания.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля определяется федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (пункт 3 статьи 269.2 БК РФ).

Во исполнение указанной нормы постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила N 1092).

В соответствии с пунктом 3 статьи 270.2 БК РФ предписание не является формой привлечения к юридической ответственности, а выступает документом содержащим обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию Согласно пункту 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются государственные (муниципальные) унитарные предприятия.

Аналогичное положение закреплено в подпункте "г" пункта 7 Правил N 1092.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78.2 БК РФ и Правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, утвержденных постановление Правительства Российской Федерации от 09.01.2014 N 13 между Управлением делами Президента Российской Федерации и ФГУП "Госзагрансобственность" (далее - Предприятие) были заключены соглашения о предоставлении субсидии от 14.09.2015 N УД-П28д, N уд.Ц29д, УД-1126д, N УД-1130д, N УД-1127д, от 19.08.2016 N УД805д, от 22.12.2016 N УД-1365д, N УД-1364д, N УД-1367д, N УД-1366д, N УД - 1363д, от 24.03.2017 N УД-203д, N УД-204д, N УД-205д, согласно которым из федерального бюджета Предприятию были предоставлены средства федерального бюджета на осуществление Предприятием капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности расположенными за рубежом.

Во исполнение вышеуказанных соглашений из федерального бюджета Предприятию были перечислены денежные средства в общем размере 3 996 189 тыс. руб., которые были использованы для оплаты проектных, изыскательских и строительных работ, а также оказания услуг с целью строительства, реставрации и реконструкции объектов капитального строительства, находящихся за рубежом.

Таким образом, Предприятие, получив бюджетные средства, стало участником расходов бюджета и в силу пункта 1 статьи 266.1 БК РФ - объектом финансового контроля (составной частью бюджетных правоотношений), а значит, приняло статус субъекта бюджетных правоотношений.

В силу изложенного суд пришел к выводу, что у Федерального казначейства имелись правовые основания для проведения проверки в отношении Предприятия в части соблюдения ею бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, обуславливающих использование бюджетных средств, а доводы заявителя о незаконности проведения проверки и выдачи предписания, поскольку, Предприятие не являлся субъектом бюджетных правоотношений, не обоснованы.

При этом суд отметил, что в соответствии с пунктом 30 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87, сметная документация на строительство объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, составляется с применением сметных нормативов, включенных в федеральный реестр сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется за счет средств федерального бюджета.

Кроме того, фактическое использование Предприятием бюджетных средств происходит в форме принятия и оплаты денежных обязательств, возникших при исполнении гражданско-правовых договоров, заключение и исполнение которых регулируется гражданским законодательством и законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Таким образом, предметом контрольного мероприятия, по результатам которого было вынесено рассматриваемое Предписание, является бюджетное законодательство и нормативные правовые акты, обуславливающие использование бюджетных средств, которые в данном случае являются гражданское и градостроительное законодательство, а также законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

При этом суд пришел к выводу о необходимости применения в числе нормативных правовых актов градостроительного законодательства актов, устанавливающие виды работ их содержание и правила определения стоимости работ и оборудования, в числе которых Сборник сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений ГСН 81-05-01-2001, утвержденный постановлением Госстроя России от 07.05.2001 N 45. Таким образом, суд отклонил доводы заявителя о не обязательности его применения.

Необходимость осуществления контроля за соблюдением Предприятием требований гражданского законодательства обусловлено условием соглашения о предоставлении субсидий (пункт 4.1.6), согласно которому Предприятие обязано обеспечить эффективное использование субсидии, т.е. достичь заданный результат с наименьшим объёмом бюджетных средств (заплатить в строгом соответствии с условиями договоров подряда).

Поэтому при проведении проверки, проверяющие проверяют порядок расчетов между заказчиком и подрядчиками (исполнителями, проектировщиками) на предмет отсутствия фактов оплаты работ по завышенной стоимости (применен более дешевый материал, либо вид работы) либо на факт оплаты фактически невыполненных работ.

Как указал суд, именно такие факты и были обнаружены в ходе проведения контрольного мероприятия по результатам которого было принято решение о направлении в адрес Предприятия предписания с требованием об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, обуславливающих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений).

Таким образом, суд пришел к выводу, что требования оспариваемого Предписания не выходят за пределы полномочий Федерального казначейства, предусмотренных статьями 266.1 и 269.2 БК РФ.

При этом суд также указал, что рассматриваемое предписание полностью соответствует как по содержанию, так и по форме требованиям, утвержденным приказом Федерального казначейства от 29.07.2016 N 12н, в связи с чем довод заявителя о несоответствии Предписания требованиям Федерального закона N 294-ФЗ не обоснован.

Кроме того, суд указал, что содержащееся в предписании требование об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и условий договоров (соглашений), заключенных во исполнении соглашений о предоставлении субсидии не направлено на изменение, прекращение или возникновение гражданских прав, а направлено на реализацию Предприятием своих прав заказчика, с целью взыскания с подрядчиков средств, выплаченных им с нарушением условий заключенных договоров. В связи с этим реализация заказчиком своего права на судебную защиту и восстановление имущественных прав, путем взыскания необоснованно полученных средств не может и не должно рассматриваться как нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Выражая несогласие с судебным актом, АО "Главзарубежстрой" указывает, что некоторые суждения в судебном акте не соответствуют фактически сложившимся отношениям сторон и обстоятельствам дела, в том числе, неполно и неточно формулируют позицию заявителя; описание некоторых факторов не входит в круг значимых для дела обстоятельств и т.д.

Вместе с тем, указанные апеллянтом неточности не свидетельствуют о незаконности судебного акта и недействительности оспариваемого предписания.

Указанные доводы не опровергают обстоятельств, установленных арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и, соответственно, не влияют на законность обжалуемого решения, принятого с учетом рассмотренных возражений заявителя. В этой связи следует признать, что обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

Апелляционная коллегия также отмечает, что большинство доводов апелляционной жалобы АО "Главзарубежстрой", также как и жалобы ООО "Центр негосударственной экспертизы "Бюро экспертных оценок в сфере строительства" касаются предъявленных к указанным лицам гражданских исков, в связи с чем не относятся к предмету спора и не подлежат рассмотрению в рамках данного судебного дела. Указанные лица не лишены права заявлять свои возражения при рассмотрении гражданских дел.

В части доводов (со ссылкой на положения Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008) о незаконности предписания в связи с отсутствием в предписании информации о предмете, целях и задачах финансового контроля, о совершенном нарушении бюджетного законодательства и его квалификации, о примененных к ФГУП "Предприятие по управлению собственностью за рубежом" Управления делами Президента Российской Федерации мерах юридической ответственности, апелляционная коллегия отмечает, что в силу пункта 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008, положения указанного Закона не применяются при осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

В соответствии с пунктом 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса РФ порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Пунктом 79 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере", принятого во исполнение пункта 3 статьи 269.2 БК РФ, формы и требования к содержанию представлений и предписаний, уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, иных документов, предусмотренных настоящими Правилами, устанавливаются Федеральным казначейством.

Указанные формы и требования к содержанию документов, составляемых должностными лицами Федерального казначейства при реализации полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, на момент проведения проверки были утверждены приказом Казначейства России от 29.07.2016 N 12н.

Как верно указал суд, рассматриваемое предписание полностью соответствует как по содержанию, так и по форме требованиям, утвержденным приказом Федерального казначейства от 29.07.2016 N 12н. Доказательств обратного не представлено.

Доводы о том, что резолютивная часть предписания об обязании взыскать с заявителя и других лиц денежные средства в качестве возмещения ущерба Российской Федерации не входит к компетенцию органов внутреннего финансового контроля, апелляционным судом отклоняются, исходя из положений пункта 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ, согласно которым предписание должно содержать обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.

В качестве такой меры ФГУП "Предприятие по управлению собственностью за рубежом" Управления делами Президента Российской Федерации предложено взыскать причиненный ущерб с подрядчиков и исполнителей Предприятия, и перечислить указанные средства в доход федерального бюджета.

Вместе с тем, вопреки ошибочному мнению апеллянтов, обращение в судебном порядке с указанными исками на основании оспариваемого предписания не может повлечь безусловное удовлетворение исковых требований, принимая во внимание, что суд всесторонне и объективно рассматривает дело, с учетом заявленных доводов и возражений сторон.

Согласно оспариваемому предписанию ФГУП "Предприятие по управлению собственностью за рубежом" Управления делами Президента Российской Федерации необходимо перечислить указанные средства в доход федерального бюджета на лицевой счет администратора доходов бюджета в срок до 10.08.2018.

При этом, в силу пункта 4 статьи 270.2 БК РФ неисполнение предписания органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного ущерба в установленный срок является основанием для обращения уполномоченного органа в суд с исковыми заявлениями к объекту контроля о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации (субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию).

Иные доводы, в том числе о том, что действующее законодательство не предоставляет Федеральному казначейству полномочий на вынесение оспариваемого предписания, основаны на ошибочном толковании норм права, в связи с чем не принимаются судом.

С учетом изложенного, оснований для отмены решения суда апелляционный суд не усматривает.

Коллегия судей считает, что, принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционных жалоб, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства, применил и истолковал нормы материального права, подлежащие применению, и на их основании сделал обоснованный вывод об отсутствии в настоящем деле совокупности необходимых условий для удовлетворения заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене судебного акта, в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ, судом первой инстанции не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 01.07.2019 по делу N А40-22820/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Б.Краснова

Судьи

С.Л.Захаров Е.В.Пронникова