Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2019 г. N 21АП-2838/19

21 октября 2019 г.

Дело N А84-2154/2019

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Малышевой И.А., рассмотрел в порядке упрощённого производства без вызова лиц, участвующих в деле, апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения "Дирекция капитального строительства" на решение Арбитражного суда города Севастополя от 11.07.2019 по делу N А84-2154/2019 (судья Мирошник А.С.), принятое по заявлению государственного бюджетного учреждения "Дирекция капитального строительства" к Управлению государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении в части назначения наказания.

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение "Дирекция капитального строительства" (далее - заявитель, учреждение, ГБУ "Дирекция КС") обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее-административный орган, Севгосстройнадзор) от 18.04.2019 N 92-01-0692-080401-122-0066/2019 в части назначения наказания, просило заменить штраф на предупреждение.

Заявление было принято и рассмотрено судом первой инстанции в порядке упрощённого производства на основании статьи 226 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 11.07.2019 по делу N А84-2154/2019 в удовлетворении требований государственного бюджетного учреждения "Дирекция капитального строительства" отказано.

Не согласившись с данным решением, ГБУ "Дирекция КС" (далее также-апеллянт) обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда города Севастополя от 11.07.2019, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований о замене штрафа на предупреждение. В апелляционной жалобе приведены также доводы о малозначительности правонарушения.

15.08.2019 от ГБУ "Дирекция КС" поступили письменные пояснения по делу, которые были приобщены к материалам дела. В данных пояснениях апеллянт сослался на то, что, вопреки требованиям части 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции не проверил оспариваемое постановление административного органа на предмет его законности и обоснованности не только по доводам заявления, а в полном объёме, в том числе относительно наличия законных оснований для привлечения к административной ответственности, которых в данном случае не имелось, поскольку материалами дела не подтверждено соответствие видов фактически проверенных административным органом работ Программе проведения проверки, что, по мнению апеллянта, исключает событие правонарушения в его действиях. В данных дополнениях к апелляционной жалобе заявитель по сути изменил свои требования относительно объёма требований, заявленных в суде первой инстанции, просил признать незаконным и отменить постановление административного органа в полном объёме.

На основании части 1 статьи 272.1 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 02.03.2016 N 45-ФЗ), пункта 47 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2017 N 10 "О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об упрощенном производстве" апелляционные жалобы на решения арбитражного суда по делам, рассмотренным в порядке упрощённого производства, рассматриваются в суде апелляционной инстанции судьёй единолично без проведения судебного заседания, без извещения лиц, участвующих в деле, о времени и месте проведения судебного заседания, без осуществления протоколирования в письменной форме или с использованием средств аудиозаписи по имеющимся в деле доказательствам.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения (приказа) о проведении программной выездной проверки от 19.02.2019 N 92-07-0692-010401-96 (л. д. 57-61) в период с 27.02.2019 по 21.03.2019 была проведена программная выездная проверка работ по реконструкции объекта капитального строительства "Реконструкция и благоустройство парка Победы, г. Севастополь", расположенного по адресу: Парк Победы, Севастополь. Проверка проведена с участием представителя ГБУ "Дирекция КС", который был ознакомлен с копией указанного выше распоряжения о проведении проверки 19.02.2019 и которому вручено уведомление о проведении проверки при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства от 19.02.2019 N 02-0692-997-98 (л. д. 62,63).

По результатам проверки составлен акт проверки от 21.03.2019 N 92-07-0692-030401-96-122 и фотоматериалы к нему (л. д. 47-55), в которых, в числе прочего, отражено, что в соответствии с программой проведения проверок от 15.01.2019 (далее - программа), составленной на основании "Календарного графика выполнения работ", приложенного к извещению N 5-02-0692 от 11.01.2019 о сроках завершения работ, подлежащих проверке при строительстве объекта капитального строительства (вх. N 12/01- 25-1-23/01/19 от 11.01.2019), в настоящее время на объекте должны быть завершены следующие работы, подлежащие освидетельствованию: колоннада (поз. 25.2) входная группа; светотехническое оборудование; перголы тип 1, поз. 27.1 (29 шт.); перголы тип 2, поз. 27.2 (1 шт.); перголы тип 3, поз. 27.3 (5 шт.); перголы тип 4. поз. 27,4 (4 шт.); перголы тип 5, поз. 27.5 (4 шт.); перголы тип 6, поз. 27.6 (5 шт.); перголы тип 7. поз. 27.7 (4 шт.); детская игровая площадка поз. 29; детская игровая площадка поз. 30; насосная станция (поз. 37). канализационно-насосная станция, канализация напорная К1.Н, очистные сооружения дождевых вод. Фактически вышеуказанные работы на объекте производством не завершены, при этом уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Севгосстройнадзор) не уведомлен о сроках завершения работ, которые подлежат проверке путём подачи извещения об изменении сроков завершения работ, подлежащих проверке при строительстве (реконструкции) объекта капитального строительства с приложенным откорректированным графиком выполнения работ.

По факту выявленного нарушения 11.04.2019 административным органом в отношении ГБУ "Дирекция КС", в присутствии его уполномоченного представителя Горбунова М.А., действовавшего по доверенности N 55 от 21.03.2019 (л. д. 44,45), был составлен протокол об административном правонарушении N 92-07-0692-060401-96-122, которым выявленное нарушение квалифицировано по ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ (л. д. 37-40).

О времени и месте составления протокола заявитель извещён уведомлением от 22.03.2019 N 05-0692-96-93, которое получено им почтой 29.03.2019 (л. д. 41-43).

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении начальником Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя с участием уполномоченного представителя заявителя Горбунова М.А., действовавшего по доверенности N 55 от 21.03.2019 (л.д. 44,45), вынесено постановление по делу об административном правонарушении N N 92-01-0692-080401-122-0066/2019 от 18.04.2019 о признании ГБУ "Дирекция КС" виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ, и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей.

Заявитель оспорил указанное постановление в судебном порядке, просил заменить штраф на предупреждение. На стадии апелляционного производства заявлены новые доводы об отсутствии события правонарушения ввиду несоответствия видов фактически проверенных административным органом работ Программе проведения проверки.

Исследовав материалы дела и оценив представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимосвязи с позиций ст. ст. 65 - 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд приходит к следующим выводам:

Частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ, нарушение которой вменено заявителю оспариваемым постановлением, предусмотрена административная ответственность, в том числе, за неуведомление уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о сроках завершения работ, которые подлежат проверке.

Порядок осуществления государственного строительного надзора установлен Положением о государственном строительном надзоре в Российской Федерации, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54.

Согласно подпункту "б" пункта 2, пункту 8 Положения государственный строительный надзор при реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьёй 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации извещения о начале работ до даты выдачи заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащённости объекта капитального строительства приборами учёта используемых энергетических ресурсов.

Приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129 утверждён Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации РД-11-04-2006 (далее - Порядок проведения проверок).

Пункт 5 Порядка проведения проверок предусматривает обязанность застройщика или технического заказчика заблаговременно, но не позднее чем за 7 рабочих дней до начала осуществления строительства, реконструкции объекта капитального строительства, направить в орган государственного строительного надзора извещение о начале работ с приложением документов, предусмотренных частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Подпунктом "е" пункта 5 названного Порядка предусмотрено, что в извещении о начале работ должны быть указаны, в том числе, сведения о дате начала и окончания строительства, реконструкции объекта капитального строительства и отдельных этапов строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в случае их выделения.

Такое извещение с прилагаемыми к нему документами является основанием для разработки должностным лицом органа государственного строительного надзора программы проведения проверок в течение семи рабочих дней с даты получения такого извещения (п. 6 Порядка проведения проверок).

В силу части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано, в числе прочего, извещать представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке.

В соответствии с пунктом 8 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдаче заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, утверждённого приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129, застройщик, технический заказчик (при наличии технического заказчика) обязаны извещать орган государственного строительного надзора об изменении сроков завершения работ, подлежащих проверке, указанных в программе проведения проверок.

Пунктом 8.1 Порядка проведения проверок установлено, что при получении извещения об изменении сроков окончания предусмотренных проектной документацией работ, должностное лицо, назначенное ответственным за осуществление государственного строительного надзора, должно внести изменения в программу проведения проверок в течение 7 рабочих дней с даты получения такого извещения в соответствии с пунктом 6 настоящего Порядка с указанием оснований для внесения изменений. Направление (вручение) застройщику или техническому заказчику программы проведения проверок с внесёнными изменениями осуществляется с учётом положений пункта 7 настоящего Порядка.

В силу пункта 9 Порядка проведения проверок перед началом проверки, но не позднее чем за 3 рабочих дня до её проведения должностное лицо органа государственного строительного надзора должен уведомить застройщика или технического заказчика о проведении проверки посредством направления копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Из системного толкования приведённых выше положений части 6 статьи 52 ГрК РФ, пунктов 5, 8, 8.1 Порядка проведения проверок следует, что в обязанность застройщика вменено извещение органа государственного строительного надзора об изменении сроков завершения работ, подлежащих проверке, указанных в программе проведения проверок.

Ввиду абсолютного запрета приобщения на стадии апелляционного производства дополнительных документов по делам, рассмотренным в порядке упрощённого производства (часть 2 статьи 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, абзац 2 пункта 50 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2017 N 10 "О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об упрощенном производстве"), апелляционный суд при рассмотрении апелляционной жалобы исходит только из доказательств, представленных в суд первой инстанции, в которых отсутствует график производства работ, явившийся основанием для составления программы проверки, а также разрешение на строительство (реконструкцию) N RU-91-94102000-756-2018 от 18.12.2018 и указанное в акте проверки извещение заявителя о сроках изменения работ от 11.01.2019 N 5-02-0692.

Из представленного в дело извещения Севгосстройнадзора о внесении изменений в программу проведения проверок N 0692-2018-036 от 15.01.2019 (л. д. 64, 65) следует, что заявитель является застройщиком объекта капитального строительства "Реконструкция и благоустройство Парка Победы", ему выдано разрешение на строительство (реконструкцию) N RU-91-94102000-756-2018 от 18.12.2018, в связи с чем перечисленными выше нормами права на него же возложена обязанность по извещению органа государственного строительного надзора об изменении сроков завершения работ, подлежащих проверке, указанных в программе проведения проверок.

В ходе проверки административным органом установлено и подтверждено представленным в дело актом проверки от 21.03.2019 N 92-07-0692-030401-96-122 и фотоматериалы к нему, что на момент проведения проверки на объекте должны быть завершены следующие работы, подлежащие освидетельствованию: колоннада (поз. 25.2) входная группа; светотехническое оборудование; перголы тип 1, поз. 27.1 (29 шт.); перголы тип 2, поз. 27.2 (1 шт.); перголы тип 3, поз. 27.3 (5 шт.); перголы тип 4. поз. 27,4 (4 шт.); перголы тип 5, поз. 27.5 (4 шт.); перголы тип 6, поз. 27.6 (5 шт.); перголы тип 7. поз. 27.7 (4 шт.); детская игровая площадка поз. 29; детская игровая площадка поз. 30; насосная станция (поз. 37), канализационно-насосная станция, канализация напорная К1.Н, очистные сооружения дождевых вод.

Фактически вышеуказанные работы на объекте производством не завершены, при этом уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Севгосстройнадзор) не уведомлен о сроках завершения работ посредством извещения об изменении сроков завершения работ, подлежащих проверке.

Из акта проверки следует, что в период её проведения срок окончания перечисленных работ наступил, акт подписан без возражений, данное обстоятельство не оспаривается заявителем.

Изложенный в дополнительных пояснениях довод апеллянта о несоответствии проверенных работ программе проведения проверки опровергается материалами дела, в частности, программой проверки, пунктами 5-9 которой предусмотрена ориентировочная дата проведения проверки-19.02.2019 (соответствующая дате вынесения приказа о проведении проверки) при выполнении работ по возведению надземных конструкций, наружных и внутренних сетей, систем и оборудования, а также благоустройства временных зданий, строений и сооружений вспомогательного назначения, которыми являются колоннада, перголы, детская игровая площадка, насосная станция, канализационно-насосная станция, канализация напорная и очистные сооружения дождевых вод.

То обстоятельство, что в программе не перечислены конкретные объекты, выполнение которых должно быть завершено согласно графику выполнения работ, не означает несоответствия программы проверки тем видам работ, которые указаны в ней, поскольку в силу пункта 6 Программы проведения проверок наименование работ, подлежащих проверке, определяется в соответствии с проектом организации строительства объекта капитального строительства, предусмотренным пунктом 6 части 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а не в соответствии с графиком работ. Таким образом, программа проверки определяет виды работ, а не названия объектов, подлежащих проверке.

С учётом изложенного, на основании того объёма доказательств, который был представлен в суд первой инстанции, событие административного правонарушения следует признать установленным применительно к диспозиции ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ.

Доказательств принятия заявителем всех необходимых мер по извещению Севгосстройнадзора об изменении сроков завершения работ, подлежащих проверке, в деле нет, в связи с чем его вину в совершении административного правонарушения следует признать установленной, исходя из положений ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ.

Существенных нарушений порядка привлечения и срока давности привлечения к административной ответственности не выявлено.

Доводы заявителя о малозначительности правонарушения и наличии оснований для замены штрафа на предупреждение являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции и обоснованно были им отклонены.

Оснований для переоценки данных выводов на стадии апелляционного производства не имеется, исходя из следующего:

Возможность освобождения лица от административной ответственности при малозначительности совершённого административного правонарушения предусмотрена статьёй 2.9 КоАП РФ, согласно которой судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учётом характера совершённого правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (абз. 3 п. 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

При квалификации правонарушения в качестве малозначительного суд исходит из оценки конкретных обстоятельств его совершения (пункт 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершённого лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано (пункт 18.1 вышеназванного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10).

Таким образом, категория малозначительности относится к числу оценочных, в связи с чем определяется в каждом конкретном случае исходя из обстоятельств совершённого правонарушения.

Исследовав и оценив представленные доказательства, характер и степень общественной опасности деяния, а именного того, что нарушение срока представления извещения приводит к невозможности адекватного и своевременного осуществления обязательного государственного строительного надзора за реконструкцией социально значимого объекта капитального строительства, с учётом конкретных обстоятельств дела и характера правонарушения, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о невозможности освобождения ГБУ "Дирекция КС" от административной ответственности в связи с малозначительностью административного правонарушения на основании статьи 2.9 КоАП РФ.

Довод апеллянта о наличии оснований для замены штрафа на предупреждение также являлся предметом судебной оценки суда первой инстанции и обоснованно был им отклонён.

Поскольку такая мера административного наказания как предупреждение санкцией ч.2 ст. 9.5 КоАП РФ не предусмотрена, замена штрафа на предупреждение возможна лишь в порядке части 3 статьи 3.4 КоАП РФ, согласно которой в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа может быть заменено являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическому лицу, а также их работникам на предупреждение в соответствии со статьёй 4.1.1 настоящего Кодекса.

В силу части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершённое административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

Заявитель, будучи государственным бюджетным учреждением, по своему статусу не относится к субъектам малого и среднего предпринимательства, которым штраф может быть заменён на предупреждение.

Кроме того, основополагающим условием для применения указанной нормы КоАП РФ является то обстоятельство, что административное правонарушение совершено впервые, то есть преференция, предусмотренная статьёй 4.1.1 КоАП РФ, является исключительной. При этом при рассмотрении вопроса о возможности замены административного штрафа на предупреждение должны учитываться совершённые ранее иные административные правонарушения, в том числе не являющиеся однородными по отношению к рассматриваемому правонарушению.

Из общедоступной информационной системы "Картотека арбитражных дел" следует, что заявитель ранее привлекался к административной ответственности за однородное правонарушение, а именно за нарушения требований градостроительного законодательства (ч.1 ст. 9.4 КоАП РФ), в связи с чем его довод о том, что правонарушение совершено впервые, также не нашёл своего подтверждения.

С учетом изложенного, суд обоснованно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается (ч. 4 ст. 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 268, 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 11.07.2019 по делу N А84-2154/2019 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения "Дирекция капитального строительства" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Центрального округа через арбитражный суд первой инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

И.А. Малышева