Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2019 г. N 18АП-13072/19

г. Челябинск

21 октября 2019 г.

Дело N А76-19248/2019

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Костина В.Ю., рассмотрел без вызова сторон в порядке упрощенного производства апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице филиала "Южно-Уральская железная дорога" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 05.08.2019 по делу N А76-19248/2019, рассмотренному в порядке упрощенного производства, принятое путем подписания резолютивной части.

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице филиала "Южно-Уральская железная дорога" (далее - заявитель, общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому Федеральному округу Федеральной службы о надзору в сфере транспорта (далее - заинтересованное лицо, административный орган, Управление, УГАН НОТБ УФО Ространснадзора) о признании незаконным и отмене постановления,которым заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 50 000 руб.

Дело рассмотрено в порядке упрощенного производства в соответствии со статьей 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Челябинской области 05.08.2019, принятым в порядке подписания резолютивной части по делу в удовлетворении заявленных требований отказано.

ОАО "РЖД" не согласилось с вынесенным решением, и обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить решение и принять по делу новый судебный акт.

По мнению подателя апелляционной жалобы, арбитражным судом первой инстанции при принятии обжалуемого в апелляционном порядке судебного акта допущено неправильное применение норм материального и процессуального права, а также допущено неполное выяснение обстоятельств имеющих значение для дела и несоответствие выводов, изложенных в решении.

В частности апеллянт полагает, что Управление не представило доказательств, подтверждающих необходимость понуждения Общества к принятию срочных мер, направленных на обеспечение транспортной безопасности, указанных в постановлении, без учета плана, разработанного на основании дополнительной оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры.

Также административный орган не обосновал объем таких мер, реализуемых не в рамках плана транспортной безопасности.

Не представлено данных о соответствии ранее разработанного плана, к исполнению которого понуждает Управление, новым требованиям транспортной безопасности.

Ссылается на то, что реализации подлежит лишь тот план, безусловно соответствующий действующим требованиям безопасности, обеспечение которой зависит от степени защищенности объекта, оценка которой возможна лишь при точных исходных данных об этом объекте и подтвержденных компетентным органом последовательных этапах осуществления соответствующих им мероприятий.

Указывает, что с учетом произошедших изменений законодательства, субъекту транспортной инфраструктуры необходимо провести дополнительную оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, внести изменения в планы обеспечения транспортной безопасности и предоставить их на утверждение в Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Каких - либо незаконных действий (бездействия) ОАО "Российские железные дороги" при реализации утвержденных планов обеспечения транспортной безопасности спорных объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) административным органом не выявлено.

Доказательств того, что ОАО "Российские железные дороги" при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая необходима для соблюдения требований законодательства РФ, а также прав и законных интересов третьих лиц, не выполнило каких - либо предусмотренных планами мероприятий не представлено.

Ссылается на то, что административным органом не добыто и не представлено убедительных доказательств установления события административного правонарушения.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о рассмотрении апелляционной жалобы в соответствии со статьей 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации без проведения судебного заседания после истечения срока для предоставления отзыва на апелляционную жалобу - 23.09.2019.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 14.02.2019 по 29.03.2019 Златоустовской транспортной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства в области обеспечения транспортной безопасности на категорированных объектах ОАО "Российские железные дороги" - мостах и путепроводе Южно - Уральской дирекции инфраструктуры - структурного подразделения Центральной дирекции инфраструктуры - филиала ОАО "Российские железные дороги", расположенных на территории Златоустовского транспортного региона (регистрационные номера ОТИ: ЖМН 321122; ЖМН 321140; ЖМН 321125; ЖМН 321119; ЖМН 321383; ЖМН 321404; ЖМН 321384; ЖМН 321385; ЖМН 321386; ЖМН 321387; ЖЖП 321124).

В ходе проведения проверки выявлен факт совершения юридическим лицом - ОАО "РЖД" административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП РФ.

Так, в охране ОТИ не привлечены подразделения транспортной безопасности, за исключением железнодорожного моста через реку Юрюзань на 1795 км перегона Усть-Катав - Кропачёво. Так, железнодорожные мосты и путепровод не обеспечены соответствующими техническими средствами обеспечения транспортной безопасности и охраны.

Также, в результате проверки установлено, что Положения о пропускном и внутриобъектовом режимах на металлических мостах и путепроводе, которые стали приложениями к утвержденным планам обеспечения транспортной безопасности ОТИ с регистрационными номерами: ЖМН 321122; ЖАП321124, ЖМН321140, ЖМН321125, ЖМН321119, имеют типовую форму и противоречат требованиям федерального законодательства в сфере транспортной безопасности в части, касающейся разработки и согласования образцов пропусков на объект транспортной инфраструктуры с уполномоченными органами исполнительной власти. Данные положения не содержат обязательных разделов, согласованных с уполномоченными подразделениями органов внутренних дел и органов ФСБ РФ.

При этом, форма разового пропуска, содержащаяся в указанных положениях, не предусматривает сведений о серии, номере, дате и месте выдаче документа, удостоверяющего личность владельца пропуска, а форма пропуска на автотранспортные средства не предусматривает информацию о сроке и временном интервале действия пропуска.

Установлено, что Положения не включают в себя:

- порядок передачи уполномоченным представителям подразделений органов внутренних дел и (или) органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации выявленных лиц, совершивших, совершающих или подготавливающих совершение актов незаконного вмешательства, за которые установлена административная или уголовная ответственность (далее - нарушитель), а также идентифицированного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, ядовитых или радиоактивных веществ при отсутствии законных оснований для хранения и ношения;

- порядок согласования выдачи постоянных пропусков с уполномоченными подразделениями органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органов внутренних дел и уведомления уполномоченных подразделений органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации и органов внутренних дел о выдаче разовых пропусков.

По результатам проверки Заместителем Златоустовского транспортного прокурора в отношении общества "РЖД", 09.04.2019 возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ (л.д. 132-138).

Постановлением от 27.05.2019 административный орган привлек ОАО "РЖД" к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Судом первой инстанции дело рассмотрено в порядке упрощенного производства, решением, принятым путем подписания резолютивной части в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение в полном объеме судом не изготавливалось, выводы, послужившие основанием для принятия указанного решения, судом не приведены.

Рассмотрев материалы дела, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

На основании части 4 статьи 210 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение, что не освобождает лицо, оспаривающее решение о привлечении к административной ответственности, от обязанности представлять доказательства в подтверждение своих доводов.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Статьей 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что по делу об административном правонарушении подлежит выяснению, в частности, наличие события административного правонарушения.

Постановление изготовлено в полном объеме 21.10.2019.

Доказательствами по делу являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1 статьи 26.2 КоАП РФ).

Частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, является неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Субъектами правонарушения, предусмотренного статьей частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, являются как должностные, так и юридические лица.

В ст. 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) определено, что транспортная безопасность - это состояние защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства; обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Согласно статье 2 Федерального закона N 16-ФЗ целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

В силу статьи 4 Федерального закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 9 статьи 1 Федерального закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры - юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Как следует из подпункта "в" пункта 5 статьи 1 Федерального закона N 16-ФЗ объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя, в том числе, тоннели, эстакады, мосты.

В соответствии со ст. 8 Закона N 16-ФЗ требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 настоящего Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Указанные требования являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2017 N 495 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта.

Согласно пункту 5 Требований N 495, они являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками, осуществляющими непосредственную эксплуатацию транспортных средств.

Как следует из материалов административного дела, утверждённые обществом положения о пропускном и внутриобъектовом режимах, не включают в себя следующие положения:

- порядок передачи уполномоченным представителям подразделений органов внутренних дел и (или) органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации выявленных лиц, совершивших, совершающих или подготавливающих совершение актов незаконного вмешательства, за которые установлена административная или уголовная ответственность (далее - нарушитель), а также идентифицированного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, ядовитых или радиоактивных веществ при отсутствии законных оснований для хранения и ношения;

- порядок согласования выдачи постоянных пропусков с уполномоченными подразделениями органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органов внутренних дел и уведомления уполномоченных подразделений органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации и органов внутренних дел о выдаче разовых пропусков.

Не указание соответствующих разделов, установлено в ходе проверки исполнения законодательства в области обеспечения транспортной безопасности на категорированных объектах ОАО "Российские железные дороги" - мостах и путепроводе Южно - Уральской дирекции инфраструктуры - структурного подразделения Центральной дирекции инфраструктуры - филиала ОАО "Российские железные дороги", расположенных на территории Златоустовского транспортного региона (регистрационные номера ОТИ: ЖМН 321122; ЖМН 321140; ЖМН 321125; ЖМН 321119; ЖМН 321383; ЖМН 321404; ЖМН 321384; ЖМН 321385; ЖМН 321386; ЖМН 321387; ЖЖП 321124), что является нарушением подпункта 9 пункта 5 Требований N 495.

В нарушение подп. 3 п. 5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2017 N 495 (далее - Требования), субъект не выполнил обязанность образовать (сформировать) и (или) привлечь для защиты объектов транспортной инфраструктуры (транспортных средств) в соответствии с планом обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры подразделения транспортной безопасности, включающие в себя группы из числа работников подразделений транспортной безопасности (далее - группы быстрого реагирования), специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершение актов незаконного вмешательства в зоне транспортной безопасности и (или) на критических элементах ОТИ, включающих строения, помещения, конструктивные, технологические и технические элементы ОТИ, совершение акта незаконного вмешательства в отношении которых приведет к прекращению функционирования ОТИ (далее - критические элементы ОТИ), а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов в отношении объектов транспортной инфраструктуры в соответствии с приложением N 1 к акту проверки.

В нарушение подпунктов 10, 28, 33 пункта 5 Требований, общество не обеспечило:

- передачу данных с технических средств обеспечения транспортной безопасности уполномоченным подразделениям органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органов внутренних дел и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в соответствии с порядком передачи данных;

- видеонаблюдение, аудио- и видеозапись с целью документирования действий сил обеспечения транспортной безопасности на контрольно-пропускных пунктах и постах, а также пунктах управления обеспечением транспортной безопасности;

- оснащение объекта транспортной инфраструктуры (транспортное средство) в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, предусмотренными частью 8 статьи 12.2 Федерального закона "О транспортной безопасности".

ОАО "РЖД" является юридическим лицом и субъектом транспортной инфраструктуры, в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, Федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ.

На основании части 3 статьи 12 Закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики несут ответственность за неисполнение требований в области обеспечения транспортной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Факт нарушения обществом указанных положений Требований по обеспечению транспортной безопасности подтверждается представленными в материалы дела доказательствами и заявителем не опровергнут.

В соответствии с пунктом 2 Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" (далее - Порядок) оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства проводится в целях определения степени защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

С 01.07.2017 вступили в силу Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26.04.2017 N 495.

Таким образом, в силу положений пункта 9 Порядка, у субъектов транспортной инфраструктуры, к числу которых и относится ОАО "РЖД", возникла обязанность провести дополнительную оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры.

Доводы заявителя о выполнении им обязанностей, с указанием на то, что планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры согласованы и утверждены Федеральным агентством железнодорожного транспорта, не опровергают факта совершения вмененного правонарушения.

Кроме того, административным органом выявлены нарушения пп. 3 п.5 Требований.

Согласно подп. 3 пункта 5 названных Требований субъекты транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, а также субъекты транспортной инфраструктуры (перевозчики) в целях обеспечения транспортной безопасности транспортного средства обязаны соответственно в отношении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств образовать (сформировать) и (или) привлечь для защиты объектов транспортной инфраструктуры (транспортных средств) в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры (транспортных средств) подразделения транспортной безопасности, включающие в себя группы из числа работников подразделений транспортной безопасности (далее - группы быстрого реагирования), специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершение актов незаконного вмешательства в зоне транспортной безопасности и (или) на критических элементах объектов транспортной инфраструктуры (транспортных средств), включающих строения, помещения, конструктивные, технологические и технические элементы объекта транспортной инфраструктуры и (транспортного средства), совершение акта незаконного вмешательства в отношении которых приведет к прекращению функционирования объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства) (далее - критические элементы объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства), а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов.

Из материалов дела следует, что привлечение сил обеспечения транспортной безопасности к охране, защите, предупреждения хищений, пресечении преступлений и административных правонарушений, предотвращения незаконного нахождения лиц на объектах транспортной инфраструктуры обеспечивается подразделениями ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта РФ", согласно договору от 29.12.2018 N 3225890.

Административным органом установлено, что данная организация не привлечена к транспортной безопасности, за исключением железнодорожного моста через реку Юрюзань на 1795 км перегона Усть-Катав - Кропачёво, а на момент проверки, фактически не осуществляло охранную деятельность на указанных ОТИ.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что заключение данного договора не освобождает ОАО "РЖД" от ответственности за нарушение вышеприведенных правовых норм, поскольку невыполнение или ненадлежащее выполнение ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта РФ" договорных обязательств влечет гражданско-правовую ответственность и не освобождает ОАО "РЖД", являющееся лицом, ответственным за соблюдение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, от административной ответственности за ненадлежащее выполнение соответствующих обязанностей.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Обществом не представлены доказательства, свидетельствующих о том, что оно предприняло исчерпывающие меры для соблюдения вышеуказанных нормативных требований, доказательств невозможности соблюдения обществом приведенных правил в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалах дела также не имеется.

Таким образом, в действиях заявителя доказано наличие состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Процессуальных нарушений при привлечении административным органом заявителя жалобы к ответственности судом не выявлено.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ, на момент вынесения оспоренного постановления не истек.

Административное наказание назначено в пределах санкции части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ. Назначенный штраф отвечает требованиям справедливости, соразмерности, степени вины, тяжести правонарушения и целям административного наказания.

Поскольку допущенные нарушения посягают на порядок общественных отношений, установленный государством в области транспортной безопасности, создают угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, в связи, отсутствуют основания для применения статьи 2.9 КоАП РФ.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 05.08.2019 по делу N А76-19248/2019, принятое путем подписания резолютивной части, оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице филиала "Южно-Уральская железная дорога" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Судья

В.Ю. Костин