Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2019 г. N 07АП-9841/19

город Томск

21 октября 2019 г.

Дело N А27-22624/2018

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Логачева К.Д.,

судей Павлюк Т.В.,

Скачковой О.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Легачевой А.М., с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Тандер" (N 07АП-9841/2019) на решение от 10.09.2019 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-22624/2018 (судья Гатауллина Н.Н.) по заявлению акционерного общества "Тандер", Краснодарский край, город Краснодар (ОГРН 1022301598549, ИНН 2310031475) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кемеровской области в лице территориального отдела в городе Новокузнецке и Новокузнецком районе, Кемеровская область, город Новокузнецк (ОГРН 1054205036434, ИНН 4205081760) о признании недействительным предписания N591-ПН/2 от 06.09.2018.

В судебном заседании приняли участие:

от Юшкин А.А., доверенность от 23.07.2019,

от заинтересованного лица: Павлова Л.Г., доверенность от 29.12.2018.

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Тандер" (далее - заявитель, АО "Тандер", общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кемеровской области в лице территориального отдела в Новокузнецке и Новокузнецком районе (далее - заинтересованное лицо, Управление Роспотребнадзора) N 591-ПН/2 от 06.09.2018.

Решением от 10.09.2019 Арбитражного суда Кемеровской области в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что суд первой инстанции не правильно применил нормы материального права. В соответствии с нормами Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", во избежание чрезмерного ограничения прав проверяемого лица контроль (надзор) в отношении него должен быть осуществлен в рамках четко определенного периода - в течение 60 рабочих дней. Часть 2 статьи 9 указанного Федерального закона предусматривает, что проведение в отношении юридического лица плановых проверок допускается не чаще одного раза в три года. Таким образом, в отношении юридического лица, имеющего филиалы или представительства на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, решение о проведении плановой проверки должен принимать государственный орган, уполномоченный на принятие решения о проведении такой проверки в отношении юридического лица или представительства, а не подразделение административного органа, курирующего деятельность одного из филиалов или представительства юридического лица. Проверка Управления Роспотребнадзора по Кемеровской области с 10.08.2018 по 06.09.2018 проведена по истечении 60 рабочих дней. Указанные обстоятельства относятся к грубым нарушениям требований Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В отзыве на апелляционную жалобу заинтересованное лицо отклонило доводы апеллянта за необоснованностью, указав, что, поскольку Общество осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, срок проведения плановых проверочных мероприятий в отношении каждого филиала, представительства, подразделения в силу положений части 4 статьи 13 Федерального закона N 294 устанавливается отдельно, при этом проверка осуществляется на основании распоряжения, изданного органом государственного контроля (надзора) по месту фактического осуществления деятельности. На территории Кемеровской области проверка деятельности торговых объектов АО "Тандер" проведена на основании и с целью исполнения утвержденного плана проведения плановых проверок на 2018 год, согласованного с Прокуратурой Кемеровской области. Плановая проверка на объектах АО "Тандер", расположенных на территории Кемеровской области, была проведена в пределах установленного частью 4 статьи 13 Федерального закона N 294 срока.

В судебном заседании представитель заявителя апелляционную жалобу поддержал по изложенным в ней основаниям.

Представитель Управления Роспотребнадзора доводы апеллянта отклонила по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции считает его подлежащим отмене, исходя из следующего.

Из материалов дела следует и установлено судом, что на основании распоряжения от 16.07.2018 N 864-18 в период с 10.08.2018 по 06.09.2018 в отношении АО "Тандер" была проведена плановая выездная проверки.

При проведении плановой выездной проверки соблюдения требований законодательных и иных правовых актов Российской Федерации в сфере законодательства о техническом регулировании в магазине "Магнит", АО "Тандер" по адресу: город Новокузнецк, ул. Юбилейная, 32, установлены нарушения обязательных требований законодательства о техническом регулировании (Федерального закона от 27.12.2002. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Технического регламента таможенного союза ТР ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции", СП 2.3.6.1066-01"Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов"), а именно: - в ходе проверки в торговом зале магазина "Магнит" (г. Новокузнецк, ул. Юбилейная, 32) установлено, что грибы шампиньоны свежие упакованные, хранятся при температуре+18°С (без учета рекомендованной изготовителем температурой +4°С без использования холодильного оборудования; в одной морозильном оборудовании, расположенном в торговом зале, ведется совместное хранение сырья (замороженные грибы) и мясного полуфабриката ("Люля-кебаб") рядом с готовой замороженной продукцией ("ягодная смесь", "вишня"), не обеспечено хранение данной продукции с соблюдением товарного соседства; - в отделе по реализации консервированной продукции установлено, что ведется торговля консервированной продукцией (говядиной тушеной (2 банки), в деформированных жестяных банках, что является нарушением пп.7, 8, 12 статьи 17 ТР ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции", пп.7.5, 7.6, 7.7, 8.24 СП 2.3.6.1066-01"Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов".

По результатам внеплановой выездной проверки составлен акт от 06.09.2018 N 591, выдано предписание об устранении нарушений от 06.09.2018 N591-ПН/2.

Согласно предписанию АО "Тандер" предписано в срок до 01.11.2018 обеспечить хранение грибов шампиньонов свежих упакованных при температурном режиме указанном изготовителем (не выше +4 °С) с использованием холодильного оборудования в соответствии с требованиями п.12 статьи 17 ТР ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции", п.7.5 СП 2.3.6.1066-01"Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов"; обеспечить хранение сырья, полуфабрикатов отдельно от готовой продукции (в разном морозильном оборудовании), с соблюдением товарного соседства в соответствии с требованиями п. 8 статьи 17 ТР ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции"; п.7.6, п.7.7 СП 2.3.6.1066-01 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов"; не допускать реализацию консервированной продукции в деформированных жестяных банках в соответствии с требованиями п.7 статьи 17 ТР ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции"; п.8.24 СП 2.3.6.1066-01 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья к пищевых продуктов".

Не согласившись с указанным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание вынесено в результате проведения проверки с соблюдением требований Федерального закона N 294-ФЗ, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявления.

Апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции не обоснованными и не соответствующими действующему законодательству исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно пункту 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий: - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Согласно статье 9 Федерального закона N 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Частями 2 и 3 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

В силу частей 6.3, 6.4 и 7 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ порядок подготовки ежегодного плана проведения плановых проверок, его представления в органы прокуратуры и согласования, а также типовая форма ежегодного плана проведения плановых проверок устанавливается Правительством Российской Федерации; органы прокуратуры в срок до 01 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок; Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года.

В силу пункта 2 части 8 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Часть 1 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ предусматривает, что срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, не может превышать двадцать рабочих дней.

Порядок организации проверки определен в статье 14 Федерального закона N 294-ФЗ.

В частности, проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководи-теля, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Плановая проверка может быть проведена по месту осуществления деятельности обособленного структурного подразделения, что следует из части 2 статьи 12 Федерального за-кона N 294-ФЗ, предусматривающей, что выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления деятельности.

Согласно статье 9 Федерального закона N 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям (часть 1 статьи 9); плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года (часть 2 статьи 9).

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка, осуществляет данную деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, наделен полномочиями по осуществлению государственного контроля и надзора в области защиты прав потребителей (пункты 1, 4, 5.1.2 Положения о Роспотребнадзоре, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322).

Территориальным органом Роспотребнадзора в Кемеровской области является Управление Роспотребнадзора по Кемеровской области, осуществляющее функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что согласно распоряжению N 864-18/203-в Управлением Роспотребнадзора назначена проверка с целью осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарно-эпидемиологического законодательства, законодательства о техническом регулировании в соответствии с ежегодным планом проведения проверок на 2018 год, доведенного посредством его размещения на официальном сайте Управления Роспотребнадзора по Кемеровской области. Задачей проверки является установление факта соблюдения обществом обязательных требований санитарно-гигиенических и противоэпидемических норм и правил по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательства о техническом регулировании, принятии мер по пересечению и устранению выявленных нарушений.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание административного органа соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов общества.

Вместе с тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Согласно части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ срок проведения каждой из предусмотренных статьей 11 и статьей 12 настоящего Федерального закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней.

Шестидесятидневный срок устанавливает общую продолжительность проверки юридического лица (в том числе его филиалов), однократно и комплексно проводимой не чаще чем один раз в три года (иной срок, установленный в соответствии с требованиями части 9.3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ).

Одной из основных целей принятия Закона N 294-ФЗ является усовершенствование существующей системы госконтроля и снижения административной нагрузки на бизнес. Поэтому одно из нововведений при принятии Закона N294-ФЗ заключалось в том, что плановые проверки в отношении одной и той же компании или предпринимателя могут проводиться не чаще чем раз в три года. Для этих же целей устанавливается предельный период проводимой проверки юридического лица - 20 рабочих дней, а для юридического лица с филиалами - 60 рабочих дней.

Таким образом, позиция заявителя, в соответствии с которой 60-ти дневный срок устанавливает общую продолжительность плановой проверки юридического лица (в том числе его филиалов), однократно и комплексно проводимой не чаще чем один раз в три года полностью согласуется с данной целью, поскольку позволяет планировать и заранее учитывать хозяйствующему субъекту возникающие в связи с проверками издержки.

Обратный подход, напротив, приведет к тому, что юридическое лицо опосредованно через представительства, в отношении которых на протяжении всех трех лет осуществляются регулярные проверки, будет находиться под существенной административной нагрузкой.

Также важно отметить, что в рассматриваемой ситуации речь идет о плановых проверках, основной целью которых является проверка для профилактических целей, а не для устранения выявленных нарушений. Такие профилактические меры не должны накладывать на бизнес столь серьезную административную нагрузку.

В части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, в том числе предусмотренных пунктом 6 статьи 15 Закона N 294-ФЗ (в части превышения установленных сроков проведения проверок).

Апелляционным судом установлено, что АО "Тандер" осуществляет торговлю пищевыми продуктами, производство пищевой продукции (кулинарные цеха), производственные объекты общества отнесены к категории чрезвычайно высокого риска, поэтому проведение плановых проверок один раз в год является правомерным.

Материалами дела подтверждается, что в течение 2018 года в отношении АО "Тандер" неоднократно проводились проверки его филиалов, расположенных в различных регионах Российской Федерации, общий срок проведения которых превысил 60 рабочих дней (распоряжение управления по Липецкой области от 23.01.2018 - 20 рабочих дней; распоряжение управления по Орловской области от 24.01.2018 - 20 рабочих дней; распоряжение управления по Воронежской области от 28.03.2018 - 20 рабочих дней; распоряжение управления по Смоленской области от 01.02.2018 - 32 рабочих дня; распоряжение управления Тульской области от 27.03.2018 - 37 часов).

Таким образом, проведенная управлением в период с 10.08.2018 по 06.09.2018 на основании распоряжения заместителя руководителя управления от 16.07.2018 N 864-18 проверка и ее результаты, в том числе оспариваемое предписание, являются незаконными в силу требований статьи 20 Закона N 294 ФЗ.

При указанных обстоятельствах, оспариваемое предписание, основанное на недействительных результатах проверки, является незаконным и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Довод административного органа о том, что срок проведения плановых проверочных мероприятий в отношении каждого филиала, представительства, подразделения Общества в силу части 4 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ устанавливается отдельно, отклоняется апелляционным судом как основанный на неверном толковании норм материального права, поскольку установленный законом срок между плановыми проверками в отношении юридического лица должен исчисляться с даты проведения последней плановой проверки в отношении каждого из филиалов или представительств такого юридического лица, не должен превышать общего срока проведения проверки (шестьдесят рабочих дней) в отношении самого юридического лица, а не его филиалов или представительств, непосредственно включаемых в ежегодные планы проведения плановых проверок.

Кроме этого, в отношении юридического лица, имеющего филиалы или представительства, структурного подразделения на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, решение о проведении плановой проверки должен принимать государственный орган, уполномоченный на принятие решения о проведении такой проверки в отношении юридического лица или представительства, структурного подразделения, а не подразделение административного органа, курирующего деятельность одного из филиалов или представительств, структурных подразделений юридического лица. Иного из положения норм Федерального закона N 294-ФЗ не следует.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уплаченная заявителем государственная пошлина по заявлению в размере 3000 руб. и по апелляционной жалобе подлежит взысканию с заинтересованного лица.

Руководствуясь статьями 110, 258, 268, 271, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 10.09.2019 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-22624/2018 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительным предписание N 591-ПН/2 от 06.09.2018 Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кемеровской области в лице территориального отдела в городе Новокузнецке и Новокузнецком районе, Кемеровская область, город Новокузнецк.

Обязать Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кемеровской области в лице территориального отдела в городе Новокузнецке и Новокузнецком районе, Кемеровская область, город Новокузнецк, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов АО "Тандер".

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кемеровской области в пользу АО "Тандер" расходы по государственной пошлине по заявлению в размере 3000 руб. и по апелляционной жалобе в размере 1500 руб.

Возвратить АО "Тандер" из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1500 руб., излишне уплаченную по платежному поручению N 2307.05 от 06.08.2019.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

Председательствующий

К.Д. Логачев