Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2019 г. N 04АП-6272/19

г. Чита

29 ноября 2019 г.

дело N А78-2917/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 22 ноября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 ноября 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Басаева Д.В., Желтоухова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сахаровой Б.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Забайкальскому краю на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 3 октября 2019 года по делу N А78-2917/2019 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ГРК "Быстринское" (ОГРН 1047796898600, ИНН 7701568891) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Забайкальскому краю (ОГРН 1047550021936, ИНН 7536056390) о признании незаконным и отмене постановления,

в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвуют: Департамент по недропользованию по Центрально-Сибирскому округу (ОГРН 1042402960709, ИНН 2466121318), Прокуратура Забайкальского края (ОГРН 1087536002905, ИНН 7536090055), Федеральное агентство по недропользованию (ОГРН 1047796345805, ИНН 7703518529),

при участи в судебном заседании:

от общества с ограниченной ответственностью "ГРК "Быстринское" - Конюкова В.Г. - представителя по доверенности N 1079-2018 от 24.12.2018,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "ГРК "Быстринское" (далее - заявитель, общество или ООО "ГРК "Быстринское") обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Забайкальскому краю (далее - Управление Росприроднадзора, Управление или административный орган) с заявлением о признании незаконным постановления от 28.02.2019 N 02-005/2019 о назначении административного наказания, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 03 октября 2019 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, Управление Росприроднадзора обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного, принятого при несоответствии нормам материального права и противоречии материалам дела.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Арбитражного судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству.

В соответствии с частью 2 статьи 210 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, выслушав представителя общества, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Управлением Росприроднадзора по требованию Прокуратуры Забайкальского края в отношении ООО "ГРК "Быстринское" в период с 21.01.2019 по 15.02.2019 проведена внеплановая выездная проверка по соблюдению требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования.

В результате проверки составлен акт проверки N АТНВЗ-014-в от 15.02.2019, которым установлено, что ООО "ГРК "Быстринское" осуществляет пользование недрами по лицензии ЧИТ 12995 БЭ (далее - лицензия) с целевым назначением геологического изучения, разведки и добычи меди, золота, серебра и попутных полезных ископаемых на Быстринской площади, зарегистрированной 14.02.2005 сроком окончания действия 20.02.2030.

Дополнением N 1, зарегистрированным Роснедра 14.09.2014, условия пользования недрами по лицензии изменены: начало промышленной добычи медных руд установлено "не позднее 31.12.2017" вместо "не позднее 2014 года" (абз. 11 п/п 4.1); выход на проектную мощность с производительностью не менее 1 млн т руды в год установлено "не позднее 31.12.2020" вместо "не позднее 2015 года" (абз. 12 п/п 4.1).

Кроме того, условия пользования недрами изменены в порядке проведенной распорядителем недр актуализации лицензии, приняты в редакции Изменения к лицензии на пользование недрами, зарегистрированы отделом Центрсибнедра по Забайкальскому краю 10.04.2017.

Целевым назначением и видами работ определены: для геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ним перерабатывающих производств. Впоследствии условия пользования недрами по лицензии не изменялись.

Участок недр - Быстринская площадь в определенных лицензией границах (лицензионный участок) имеет статус горного отвода, ограниченного на глубину 500 м ниже дневной поверхности; площадь лицензионного участка - 40,5 км2.

В результате проверки установлено, при пользовании недрами Быстринской площади по лицензии ООО "ГРК "Быстринское" (недропользователь) не обеспечено выполнение условий, предусмотренных лицензией: в нарушение п.5.2 лицензионного соглашения виды и объемы разведочных работ и сроки их проведения, определенные утвержденным в установленном порядке проектом работ по разведке месторождения, не соблюдены.

По факту пользования недрами по лицензии ЧИТ 12995 БЭ с нарушением условия п.5.2 лицензионного соглашения в отношении юридического лица ООО "ГРК "Быстринское" возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ, составлен протокол N 02-005/2019 от 18.02.2019.

По результатам рассмотрения материалов дела общество постановлением N 02-005/2019 от 28.02.2019 привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 300 000 рублей.

Полагая вынесенное постановление незаконным и подлежащим отмене ООО "ГРК "Быстринское" вышестоящему должностному лицу Управления подана жалоба на постановление (исх. N ГРКБ/1460-исх от 07.03.2019).

Заместителем главного государственного инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Забайкальскому краю вынесено решение по жалобе на постановление по делу N 02-005/2019 от 14.03.2019, об отказе в удовлетворении жалобы.

Не согласившись с постановлением N 02-005/2019 от 28.02.2019, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого постановления правильными, исходя из следующего.

В соответствии с частями 6 и 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Пунктом 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП РФ).

На основании статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе, событие административного правонарушения, а также обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Согласно пунктам 5 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, и мотивированное решение по делу обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.

Пунктом 1 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ предусмотрено, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 этого Кодекса.

В свою очередь, в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события административного правонарушения.

Таким образом, привлекая заявителя к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 КоАП РФ, административный орган обязан был установить все элементы данного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ, заключается в пользовании недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами (статья 11).

Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока её действия. Изменение этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством (статья 12).

Пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией (пункт 10 части 2 статьи 22).

Таким образом, законодательством о недрах предусмотрено неукоснительное соблюдение пользователем недр условий пользования недрами, определенных (предусмотренных) лицензией (лицензионным соглашением); исключение из подлежащих неукоснительному соблюдению условий пользования недрами законодательством не предусмотрено.

В соответствии с пунктом 5.2 условий пользования недрами по лицензии ЧИТ 12995 БЭ в редакции от 10.04.2017 (лицензионное соглашение) условия, определяющие виды и объемы разведочных работ, сроки их проведения определяются утвержденными в установленном порядке проектами работ по разведке месторождений.

В соответствии с пунктом 5.2 лицензионного соглашения виды, объемы и сроки разведочных работ, определенные утвержденным в установленном порядке проектом разведки, подлежат выполнению недропользователем.

В соответствии со статьей 36.1 Закона о недрах работы по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет государственных средств и средств пользователей недр, проводятся в соответствии с утвержденной проектной документацией, экспертиза которой организуется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами и проводится государственным учреждением, находящимся в ведении федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, за счет средств заявителей.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14.06.2016 N 352 утверждены Правила подготовки проектной документации на проведение геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых (далее - Правила).

Подготовка проектной документации заключается в разработке обоснованных методических подходов, технических и технологических решений, обеспечивающих достижение цели регионального геологического изучения недр, геологического изучения недр, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, или разведки месторождений полезных ископаемых и решение поставленных геологических задач, рациональное комплексное использование и охрану недр, а также выполнение требований законодательства Российской Федерации о недрах (пункт 3).

Проектная документация на проведение работ по геологическому изучению недр, финансируемых за счет собственных (в том числе привлеченных) средств пользователей недр, при осуществлении пользования недрами в соответствии с лицензией на пользование недрами, утверждается уполномоченным представителем пользователя недр и заверяется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, после получения положительного заключения экспертизы проектной документации, предусмотренной частью четвертой статьи 36 1 Закона Российской Федерации "О недрах" (пункт 19).

В соответствии с пунктом 78.3 основанием для составления дополнения к проектной документации на проведение работ в соответствии с лицензией на пользование недрами является:

а) необходимость корректировки методики, комплекса, видов и объемов работ, последовательности и сроков их выполнения, обусловленных изменившимся представлением о геологическом строении объекта, выявленным при проведении работ на объекте, которое не было известно на момент составления проектной документации, или изменением макроэкономических показателей, определяющих условия выполнения работ по геологическому изучению недр;

б) внесение изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами;

в) изменение границ участка недр;

г) исправление технической ошибки в лицензии на пользование недрами.

Дополнения к проектной документации составляются и утверждаются в порядке, предусмотренном настоящими Правилами для составления и утверждения проектной (пункт 80).

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что ООО "ГРК "Быстринское" при пользовании недрами в целях геологического изучения и разведки лицензионного участка была разработана проектная документация "Дополнение N 1 к проекту на проведение оценочных и разведочных работ на флангах и глубоких горизонтах Быстринского месторождения" (проект ГРР).

Забайкальским территориальным отделением ФБУ "Росгеолэкспертиза" выдано положительное заключение N 0.31-02-11/2016 от 04.05.2016 (заключение); дополнения в проект ГРР не принимались, изменения не вносились.

Согласно заключению ФБУ "Росгеолэкспертиза" N 0.31-02-11/2016 от 04.05.2016 проектом ГРР предусмотрено:

- проектируемая площадь находится на территории Газимуро-Заводского района, площадь участка недр составляет 40,5 км2;

- начало работ - II квартал 2015 года, окончание - II квартал 2018 года;

- ожидаемые результаты: пункт 3. Разработать ТЭО постоянных разведочных кондиций, составить отчет с подсчетом запасов руды и металлов Быстринского месторождения с учетом золотосодержащих руд.

Согласно проекту ГРР (таблица 5.2 Календарный план-график проведения основных видов работ), работы по разработке ТЭО кондиций и составлению отчета с подсчетом запасов предусмотрены в период: начало - июнь 2017 года, окончание - июнь 2018 года.

Пунктом 7 Проекта ГРР 2016 года (т.3 л.д.86) предусматривается разработка ТЭО кондиций и составление отчёта с подсчётом запасов, представление, экспертиза и защита ТЭО кондиций и отчёта с подсчётом запасов Быстринского месторождения в ГКЗ Роснедра.

Пунктом 1.3 указанного проекта предусмотрено, что окончательный подсчёт запасов золота, меди, железа и серебра будет выполнен по параметрам действующих или вновь подготовленных кондиций.

Книга 2 Отчёта "Оперативный прирост запасов в контурах проектных карьеров Быстринского месторождения" (том 5 л.д. 78-122) содержит технико-экономические расчёты с обоснованием применимости постоянных разведочных кондиций, утверждённых ГКЗ Роснедра протоколом от 22.12.2006 N 1312.

В Заключении Государственной экспертизы по материалам Отчёта (том 2 л.д. 103-131) отражено:

- на странице 20 - материалы Отчёта содержат технико-экономические расчёты, подтверждающие применимость постоянных разведочных кондиций, утверждённых ГКЗ Роснедра протоколом от 22.12.2006 N 1312;

- на странице 56 - решение экспертной комиссии (пункт 3.1.1): считать обоснованным применение для подсчёта запасов Быстринского месторождения постоянных разведочных кондиций, утверждённых ГКЗ Роснедра протоколом от 22.12.2006 N 1312.

В соответствии с пунктом 16 Положения о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых заключение государственной экспертизы должно содержать вывод об экономической обоснованности предельных значений кондиций для подсчёта запасов полезных ископаемых.

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, вывод Заключения о применимости постоянных разведочных кондиций 2006 года сделан уполномоченным государственным органом.

В Протоколе ТКЗ Центрсибнедра от 17.03.2017 N 1427-оп (том 1 л.д. 84-90) отражено:

- пункт 3.2 - считать обоснованным применение для подсчёта запасов ВерхнеИльдиканского и Быстринский-2 Быстринского золото-железо-меднорудного месторождения постоянных разведочных кондиций, утверждённых ГКЗ Роснедра протоколом от 22.12.2006 N 1312;

- пункт 3.3 - утвердить и принять на государственный учёт запасы Быстринского месторождения.

В Письме Роснедра от 18.06.2019 N СА-04-31/8890 сделан вывод, что задачи ООО "ГРК "Быстринское" по составлению ТЭО постоянных разведочных кондиций и пересчёту запасов месторождения следует считать исполненными.

Также в письме Центрсибнедра от 01.04.2019 N 02-02/2375 (том 3 л.д. 7-9) указано, что геологическая задача по объекту в целом и в том числе по составлению ТЭО постоянных кондиций, предусмотренная Дополнением N 1 к проекту проведения оценочных и разведочных работ на флангах и глубоких горизонтах Быстринского месторождения, выполнена в полном объёме и в установленные сроки.

Из пояснений Роснедра следует, что все виды работ, установленные в Сводных перечнях работ к проекту и дополнениях к нему, проведены пользователем недр (ООО "ГРК "Быстринское") в полном объёме (абзац 8 страницы 3 пояснений). ООО "ГРК "Быстринское" в полном объёме исполнило требования законодательства о недрах и проектной документации, нарушения условий пользования недрами отсутствуют (последний абзац пункта 1 пояснений, страница 4).

Из пояснений Центрсибнедра от 23.05.2019 N 05-04/48 и дополнения к ним от 24.05.2019 и от 27.05.2019 (том 5л.д. 40-42, 45, 48) следует, что в соответствии с указанными документами Проект ГРР 2016 года обществом выполнен, в том числе обществом сделаны технико-экономические расчёты подсчёта кондиций, обосновывающие применимость оценочных параметров, установленных ГКЗ Роснедра.

Определением арбитражного суда по настоящему делу от 04.07.2019 была назначена судебная экспертиза. Её проведение поручено Федеральному государственному бюджетному учреждению "Всероссийский научно-исследовательский институт минерального сырья им. Н.М. Федоровского" (ФГБУ "ВИМС" (ИНН 7706433263, ОГРН 1167746125030), 119017, г. Москва, Старомонетный переулок, д.31), эксперту высшей категории Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых, председателю секции "Твердые полезные ископаемые" Общества экспертов России по недропользованию (ОЭРН), Кушнареву Петру Ивановичу, кандидату геолого-минералогических наук.

На разрешение эксперта поставлен следующий вопрос: Соблюдён ли ООО "ГРК "Быстринское" пункт 5.2 лицензии на право пользования недрами ЧИТ 12995 БЭ в части выполнения определённых проектом ГРР 2016 года работ по разработке ТЭО постоянных разведочных кондиций с подсчётом (пересчётом) запасов Быстринского месторождения с окончанием работ во II квартале 2018 года?

В экспертном заключении от 04.09.2019 указано, что учитывая то, что Геологическим заданием к Проекту (2012 г.) и Дополнением N 1 к Проекту (2016 г.) оговорено условие значительного прироста запасов, как основание для разработки нового ТЭО постоянных разведочных кондиций, определена возможность использования для подсчета запасов действующих кондиций (2006 г.), а также то, что правомочность применения действующих кондиций официально подтверждена протколом ГКЗ/ТКЗ по результатам проведения государственной экспертизы, проведенной в строгом соответствии с законом "О недрах" и действующим регламентом, следует считать, что пункт 5.2 лицензии на право пользования недрами в части выполнения проектом ГРР 2016 года по разработке ТЭО разведочных постоянных кондиций с подсчетом (пересчетом) запасов Быстринского месторождения с окончанием работ во II квартале 2018 года соблюден.

Оценив установленные по делу обстоятельства и имеющиеся доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой пришел к правомерному и обоснованному выводу о недоказанности административным органом факта вмененного ООО "ГРК "Быстринское" административного правонарушения.

При составлении протокола об административном правонарушении и вынесении оспариваемого постановления вопрос о наличии в действиях заявителя события правонарушения административным органом должным образом не исследовался и мотивированное решение по делу не выносилось.

Недоказанность наличия в действиях общества события вмененного ему административного правонарушения, по мнению суда апелляционной инстанции, безусловно, свидетельствуют о незаконности постановления от 28.02.2019 N 02-005/2019 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении.

Следовательно, позиция административного органа о доказанности наличия в действиях заявителя состава вмененного ему правонарушения несостоятельна.

Частью 2 статьи 211 АПК РФ предусмотрено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о необходимости удовлетворения требований заявителя.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Заменить Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Забайкальскому краю на правопреемника - Забайкальское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ОГРН 1047550021936, ИНН 7536056390).

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 03 октября 2019 года по делу N А78-2917/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путём подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Басаев Д.В. Желтоухов Е.В.