Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 ноября 2019 г. N 16АП-4678/19

г. Ессентуки

26 ноября 2019 г.

Дело N А20-763/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 19 ноября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 ноября 2019 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Афанасьевой Л.В., судей: Белова Д.А., Макаровой Н.В., при участии в судебном заседании представителя Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Северо-Кавказскому федеральному округу, г. Нальчик - Смирнов Е.М. по доверенности от 09.01.2019, представителя Федерального государственного унитарного предприятия "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)", г. Москва - Путилин И.Ю. по доверенности от 01.08.2019, в отсутствие иных лиц участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Еременко Т.С., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Северо-Кавказскому федеральному округу, г. Нальчик на решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 09 сентября 2019 года по делу N А20-763/2019 (судья Кустова С.В.),

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" (далее - заявитель, предприятие) обратилось в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Северо-Кавказскому федеральному округу (далее - управление) с заявлением о признании недействительным представления от 28.12.2018 N 03/004 об устранении причин и условий, способствующий совершению административного правонарушения.

Решением Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 09 сентября 2019 года требование заявителя удовлетворено.

Суд первой инстанции признал недействительным представление управления от 28.12.2018 N 03/004.

Решение мотивировано тем, что предприятие не является субъектом транспортной инфраструктуры; проверка была проведена в отношении аэропорта; о проведении проверки предприятие не уведомлялось; представление адресовано предприятию неправомерно. АО "Международный аэропорт Махачкала", как субъект транспортной инфраструктуры, обязан обеспечить соответствие аэропорта установленным требованиям в области обеспечения транспортной (авиационной) безопасности; предприятие, осуществляя функции балансодержателя имущества гражданских аэродромов в соответствии с Уставом, утвержденным Федеральным агентством воздушного транспорта, не несет обязательств по выполнению требований нормативных правовых актов в сфере обеспечения транспортной (авиационной) безопасности, предъявляемых к объектам воздушного транспорта и субъектам транспортной инфраструктуры.

Не согласившись с принятым решением, управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Заявитель считает, что решение вынесено с нарушением норм материального и процессуального права, вывода суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам дела. Указывает о том, предприятие, являясь правообладателем имущества аэропортов, обеспечивающие их функционирование, является субъектом транспортной инфраструктуры и лицом, обязанным принять меры к устранению нарушений.

До начала судебного заседания от предприятия поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, как законное и обоснованное.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, а апелляционную жалобу удовлетворить.

Представитель предприятия в судебном заседании поддержал отзыв на апелляционную жалобу, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Иные участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте проведения судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, что в силу статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя общества, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемый судебный акт не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается.

19.10.2018 управлением издано распоряжение N 02/28 о проведении плановой выездной проверки в отношении АО "Международный аэропорт "Махачкала" (далее - аэропорт) в период с 19.11.2018 по 14.12.2018 (т.1 л.д. 72-77).

14.12.2018 управлением по результатам проверки составлен акт проверки N 02/28-БП (т.1 л.д. 78-84).

В ходе проведения проверки были выявлены нарушения нормативных правовых актов Воздушного законодательства РФ, а именно, не исполнение требований по обеспечению авиационной безопасности.

14.12.2018 был составлен протокол об административном правонарушении N 03/339 (т.1 л.д. 87-90).

28.12.2018 вынесено постановление по делу об административном правонарушении и назначении административного наказания N 03/358 (т.1 л.д. 94-100).

Вместе с тем, в ходе проверки было установлено, что в нарушение требований пункта 25 Федеральных авиационных правил "Требования авиационной безопасности к аэропортам", утвержденных приказом Минтранса России от 28.11.2005 N 142, с внутренней стороны вдоль ограждения аэропорта на отдельных участках отсутствует дорога с искусственным покрытием.

В ходе выездной проверки комиссией Ространснадзора было установлено, что общество осуществляет аэропортовую деятельность на аэродроме, на территории которого находится неподлежащее приватизации федеральное имущество ФГУП "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)".

К указанному имуществу относится периметровое ограждение и патрульная (объездная дорога), закрепленная на праве хозяйственного ведения (правообладатель, государственная права - Хозяйственное ведение N 05-05-01/114/2010-52$ от 17.12.2010) за Администрацией гражданских аэропортов (аэродромов)", в соответствии с записью ФГИС ЕГРН.

В ходе проведения выездной проверки комиссия Ространснадзора выявила, что с внутренней стороны вдоль ограждения аэропорта на отдельных участках отсутствует дорога с искусственным покрытием.

В аэропорту "Махачкала" по линии государственной программе ФГУП "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)", на основании договора N 4-14 от 18.02.2014 "Реконструкция и развитие аэропорта Махачкала, Республика Дагестан" выполнены строительство периметрового ограждения, КПП и объездной дороги для патрулирования.

Проложенная на момент проверки, объездная дорога не обеспечивает в полной мере визуальное наблюдение за состоянием и сохранностью ИТСО на отдельных участках периметра аэропорта Махачкала и прилежащей к нему территории.

Наличие указанного нарушения не позволяет в полной мере реализовать комплекс необходимых мероприятий, направленных на обеспечение авиационной безопасности, и, как следствие, создает предпосылки для совершения актов незаконного вмешательства, в том числе террористического характера, в деятельность АО "Аэропорт Махачкала", как субъекта транспортной инфраструктуры.

Вместе с тем, устранение выявленных нарушений со стороны Общества невозможно, так как оно не наделено правом и обязанностью осуществлять реконструкцию арендованного имущества.

На основании ст.26.1 КоАП РФ аэропорт не привлекался к ответственности за это нарушение ввиду отсутствия вины.

Административный орган пришел к выводу, что в рассматриваемом случае, причинами административного правонарушения и условиями, способствовавшими его совершению являются

1. Не принятие ФГУП ""Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" мер по приведению периметровой дороги в соответствие с установленными требованиями.

2. Формальный подход организации при выполнении требований действующего законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения авиационной безопасности.

На основании статьи 29.13 КоАП РФ административный орган обязал ФГУП ""Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" г. Москва принять меры по устранению причин административного правонарушения, совершенного в аэропорту Махачкала и условий, способствующих его совершению, в части прокладки дороги с искусственным покрытием с внутренней стороны вдоль всего периметра аэропорта в ; с требованием пункта 23 ФАП N 142.

В соответствии с частью 2 статьи 29.13 КоАП РФ организации и должностные обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца дня его получения и сообщить о принятых мерах должностному лицу, внесшему представление.

Административный орган предупредил, что непринятие по представлению органа (должностного лица), рассмотревшего дело административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, влечет административную ответственность по ст. 19.6 КоАП РФ.

Полагая, что представление нарушает права, так как обязанности по обеспечению авиационной безопасности должен нести арендатор - аэропорт, ФГУП ""Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" обратилась в суд.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дела суд первой инстанции ошибочно применил нормы права, регулирующие полномочия по выдаче предписания (Постановление Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 N 409 "Об осуществлении должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта контрольных (надзорных) функций", статья 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Данные нормы в рассматриваемом споре не подлежат применению, так оспаривает представление, принятое в рамках административного дела на основании статьи 29.13 КоАП РФ.

Согласно статье 29.13.КоАП РФ: Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

В пункте 20.1. Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 (ред. от 21.12.2017) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено: "Судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).

Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ".

В рассматриваемом случае не является участником административного производства ФГУП ""Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" и не мог обжаловать его в рамках административного дела. Вместе с тем, статьей 29.13.КоАП РФ не запрещено административному органу выдавать представления иному лицу, обязанному устранить причины правонарушения и нарушения законодательства. Такое представление правомерно рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

Рассматривая характер взаимоотношений суд правильно установил, что в соответствии с Уставом предприятия от 11.11.2015 предприятие создано в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 N 1353-р, распоряжением Мингосимущества Российской Федерации от 08.08.2002 N 2551-р, находится в ведении Федерального агентства воздушного транспорта, одним из основных видов его деятельности является организация использования федерального имущества путем сдачи его в аренду, в том числе для целей осуществления аэропортовой деятельности, стоянки воздушных судов.

Между предприятием (арендодателем) и аэропортом (арендатором) заключен договор аренды от 27.10.2017 N 8722/1 федерального недвижимого имущества аэропорта Махачкала, в соответствии с которым арендодатель передал, а аэропорт принял принадлежащее предприятию на праве хозяйственного ведения имущество, указанное в приложении N 1 к договору за плату во временное владение и пользование. Сторонами договора 27.10.2017 подписан акт приема-передачи имущества, в том числе объездной дороги, назначение: патрульная дорога, протяженность 9 686 м., кадастровый номер 05: 09:000000:956 (т.1 л.д. 101-117).

Применяя нормы права, суд правильно указал, что в соответствии с пунктом 8 статьи 12.2 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) субъекты транспортной инфраструктуры обязаны обеспечить объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства сертифицированными техническими средствами обеспечения транспортной безопасности.

Далее суд указал, что в соответствии с подпунктом 9 пункта 1 статьи 1 Закона N 16-ФЗ "субъектами транспортной инфраструктуры" признаются юридические лица, использующие объекты транспортной инфраструктуры на законном основании (в том числе, на основании договора аренды).

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что АО "Международный аэропорт Махачкала", как субъект транспортной инфраструктуры, обязан обеспечить соответствие аэропорта установленным требованиям в области обеспечения транспортной (авиационной) безопасности.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что предприятие, осуществляя функции балансодержателя имущества гражданских аэродромов в соответствии с Уставом, утвержденным Федеральным агентством воздушного транспорта, не несет обязательств по выполнению требований нормативных правовых актов в сфере обеспечения транспортной (авиационной) безопасности, предъявляемых к объектам воздушного транспорта и субъектам транспортной инфраструктуры.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что вопрос о реконструкции объездной дороги должен решаться сторонами договора аренды от 27.10.2017 N 8722/1, предприятием и аэропортом, в гражданско-правовом порядке в соответствии с условиями заключенного договора.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что требования заявителя подлежат удовлетворению, поскольку предприятие в силу пункта 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ не является субъектом транспортной инфраструктуры, проверка была проведена в отношении аэропорта, о проведении проверки предприятие не уведомлялось.

Между тем, суд первой инстанции, неправильно применил пункта 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ и не учел, что согласно данной норме субъекты транспортной инфраструктуры - юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Из приведенных положений следует, что субъектами транспортной инфраструктуры являются как собственники, так и эксплуатанты.

В соответствии с подпунктами "3" и "И" пункта 5 данной статьи объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя: определяемые Правительством Российской Федерации обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения и помещения для обслуживания пассажиров и транспортных средств, погрузки, разгрузки и хранения грузов повышенной опасности и (или) опасных грузов, на перевозку которых требуется специальное разрешение; здания, строения, сооружения, обеспечивающие управление транспортным комплексом, его функционирование, используемые федеральными органами исполнительной власти в области транспорта, их территориальными органами и подведомственными организациями, а также объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств воздушного, железнодорожного, морского и внутреннего водного транспорта, определяемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Суд не учел, что право собственности на имущество принадлежит Российской Федерации, а имущество передано ФГУП "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" на праве хозяйственного ведения, зарегистрированного в установленном порядке.

В соответствии со статьей 294 ГК РФ государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом.

На этом основании апелляционный суд приходит к выводу о том, что ФГУП ""Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)", являясь правообладателем имущества аэропортов, обеспечивающее их функционирование, является субъектом транспортной инфраструктуры.

В ведении предприятия находятся все имущество аэропортов России, которые данное предприятие сдает в аренду разным юридическим лицам и перевозчикам в аренду для осуществления аэропортовой деятельности с целью получения выручки.

В соответствии с пунктом 5.1.3 договора аренды и подпунктами 2.2.1 -2.2.8 пункта 2 договора оказания услуг N 8722/3 от 22.12.2014 на предприятии лежит обязанность по участию в проводимых мероприятиях, направленных на поддержание эксплуатационных качеств и обеспечение эксплуатационной готовности имущества и предпринимать действия к устранению нарушений.

Довод о том, что предприятие провело реконструкцию с 2014 по 2016, получило заключение Кавказского управления Ростехнадзора и передало имущество в надлежащем состоянии; принятие мер по устранению нарушения требует длительного времени; и денежных средств на устранение выявленных нарушений не имеется, отклоняется.

Проверка производилась Управлением Ространснадзора и выявлены нарушения законодательства в сфере обеспечения авиационной безопасности; факт наличия нарушений ФГУП не опровергло.

Материалы проверки заявителю известны, препятствий самостоятельному осмотру дороги вдоль периметра не имеется; принятия мер к устранению нарушений входит в обязанности предприятия.

Определение способа устранения нарушений также входит в компетенцию предприятия.

Апелляционный суд приходит к выводу о том, что предписание выдано правомерно и подлежит исполнению.

Доводы апелляционной жалобы подтвердились.

Суд первой инстанции дал неправильную оценку доказательствам; неправильно установил обстоятельства; выводы суда не соответствуют обстоятельствам и материалам дела, что является основанием для отмены решения суда.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 09 сентября 2019 года по делу N А20-763/2019 отменить.

В удовлетворении требований Федерального государственного унитарного предприятия "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" (г. Москва, ОГРН 1027714007089, ИНН 7714276906) о признании недействительным представления от 28.12.2018 N 03/004 об устранении причин и условий, способствующий совершению административного правонарушения, отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

Д.А. Белов Н.В. Макарова