Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 декабря 2019 г. N 18АП-16101/19

г. Челябинск

03 декабря 2019 г.

Дело N А76-31209/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 декабря 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Ивановой Н.А., Киреева П.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Е.Н., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 23.09.2019 по делу N А76-31209/2017.

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области - Гаряева В.Н. (доверенность от 08.10.2019),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Казанцева А.Ф. (доверенность от 31.20.2019).

Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее - заявитель, Министерство), Управление жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры администрации Троицкого муниципального района (далее -Управление ЖКХ) обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлениями о признании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области) N 181-ВП/2017 от 07.09.2017 недействительным.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Гартунг В.К. (далее - Гартунг В.К.), общество с ограниченной ответственностью "Дорстройтех-лизинг" (далее - ООО "Дорстройтех-лизинг") и акционерное общество "Единая Электронная Торговая площадка" (далее - АО "ЕЭТП").

Решением арбитражного суда первой инстанции от 23.09.2019 (резолютивная часть решения объявлена 16.09.2019) в удовлетворении требований отказано.

Министерство (далее также - податель жалобы, апеллянт) не согласилось с вынесенным решением и обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Министерство указывает, что судом первой инстанции, в нарушение статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено наличие полномочий у антимонопольного органа на вынесение оспариваемого решения антимонопольного органа, так как антимонопольный орган не вправе выносить такого вида документ, как решение, по результатам проведения внеплановой проверки по основанию истечения срока исполнения ранее выданного предписания.

Также податель жалобы указывает, что судом первой инстанции не дана оценка доводам Министерства, не мотивирован отказ в принятии данных доводов.

По мнению заявителя, не имелось достаточных данных полагать о наличии в действиях Министерства нарушений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), поскольку на момент проведения внеплановой проверки законность и обоснованность выданного Министерству предписания не была установлена.

Кроме того Министерство обращает внимание, что из оспариваемого решения не следует, что Министерством или аукционной комиссией нарушены права УФАС по Челябинской области по проведению контроля в сфере закупок. Следовательно, нарушений пункта 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе в действиях Министерства не имелось. Полагает, что Закон о контрактной системе не содержит норм, устанавливающих ответственность за неисполнение предписаний, выдаваемых уполномоченными органами при осуществлении контроля в сфере закупок.

К дате судебного заседания в суд апелляционной инстанции заинтересованным лицом представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором он указал, что решение суда является законным и обоснованным, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание Управление ЖКХ, третьи лица не явились. С учетом мнения заявителя и заинтересованного лица в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на неё, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в УФАС по Челябинской области поступила жалоба ООО "Дорстройтех-лизинг" на действия аукционной комиссии при проведении электронного аукциона на строительство автомобильных дорог муниципального значения Троицкого муниципального района.

Решением антимонопольного органа N 137-ВП/2017 от 03.07.2017 доводы ООО "Дорстройтех-лизинг признаны обоснованными, установлено наличие в действиях аукционной комиссии нарушений части 8 статьи 69 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ N О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

На основании указанного решения выдано предписание от 03.07.2017 N 416-ж, согласно которому необходимо выполнить следующее:

1). Управлению:

1.1. с даты размещения в единой информационной системе в сфере закупок (далее - единая информационная система) предписания не заключать контракт по итогам аукциона, оформленного протоколом подведения итогов от 20.06.2017 до полного исполнения пунктов 2, 3 настоящего предписания;

1.2. после исполнения аукционной комиссией и Министерством пунктов 2 и 3 настоящего предписания продолжить процедуру определения поставщика, направленную на заключение контракта в соответствии с требованиями действующего законодательства;

1.3. при направлении контракта победителю электронного аукциона (или единственному участнику аукциона): установить в проекте контракта условие исполнения контракта, предусмотренное частью 4 статьи 110.2 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", о том, что результатом выполненных работ по контракту является построенный объект капитального строительства, в отношении которого получено заключение органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; привести пункт 3.2 проекта контракта в соответствие с частью 4 статьи 110.2 Закона о контрактной системе.

2). Аукционной комиссии:

2.1. в срок до 10.07.2017 принять решение об отмене протокола подведения итогов электронного аукциона от 20.06.2017;

2.2. в срок до 11.07.2017 зафиксировать результаты рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе в протоколе подведения итогов, указав в нем сведения, предусмотренные частью 8 статьи 69 Закона о контрактной системе, при принятии решения о несоответствии заявок участников аукциона требованиям документации об аукционе, в том числе обоснование решения о несоответствии участников аукциона требованиям, установленным документацией об аукционе, положения Закона о контрактной системе, которым не соответствует участники аукциона, положений документации об аукционе, которым не соответствует заявки на участие в нем, положений заявок на участие в аукционе, которые не соответствуют требованиям, установленным документацией о нем;

2.3. в срок до 12.07.2017 передать протокол и решение, оформленные по итогам исполнения пунктов 2.1, 2.2 настоящего предписания, в Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области для размещения в единой информационной системе.

3. Министерству:

3.1. в срок до 13.07.2017 разместить протокол и решение, оформленные по итогам исполнения пунктов 2.1, 2.2 настоящего предписания в единой информационной системе;

3.2. после исполнения пунктов 3.1. настоящего предписания продолжить процедуру определения поставщика, направленную на заключение контракта в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В подтверждение исполнения предписания заказчику и уполномоченному органу в срок до 20.07.2017 в адрес УФАС по Челябинской области представить доказательства исполнения настоящего предписания, а именно: сведения о незаключении контракта по итогам аукциона согласно пункту 1 настоящего предписания (в случае заключения контракта представить надлежащим образом заверенную копию контракта со всеми приложениями); - копию контракта (со всеми приложениями), заключенного с учетом исполнения пункта 1.2 настоящего предписания; протоколы (решения), составленные по итогам исполнения пунктов 2.1, 2.2 настоящего предписания, документы, подтверждающие размещение указанных протоколов (решений) в единой информационной системе.

В установленный срок аукционной комиссией решение об отмене протокола подведения итогов электронного аукциона от 20.06.2017 не принято, результаты рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе в протоколе подведения итогов не зафиксированы, сведения, предусмотренные частью 8 статьи 69 Закона о контрактной системе не указаны, решение и протокол, оформленные по итогам исполнения пунктов 2.1, 2.2 предписания, в единой информационной системе не размещены.

Таким образом, аукционной комиссией выданное уполномоченным органом предписание N 416-ж, 137-ВП/2017 от 03.07.2017 не исполнено.

Неисполнение предписания заказчиком, аукционной комиссией повлекло за собой невозможность исполнения предписания оператором электронной площадки, о чем свидетельствует обращение АО "ЕЭТП" (исх. N 3755-Д/17 от 20.07.2017).

По результатам проведения внеплановой проверки 07.09.2017 антимонопольным органом вынесено решение по делу N 181-ВП/2017, которым в действиях Министерства признано нарушение пункта 2 части 22, части 23 статьи 99 Закона о контрактной системе, в действиях аукционной комиссии - нарушение пункта 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе, в действиях заказчика - нарушение части 1 статьи 24, пункта 9 части 1 статьи 93, пункта 2 части 22, части 23 статьи 99 Закона о контрактной системе (т.1 л.д.42-46).

Считая решение и предписание антимонопольного органа несоответствующими действующему законодательству, Министерство и Управление ЖКХ обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из отсутствия правовых оснований для признания оспариваемого решения антимонопольного органа незаконным.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность по доказыванию соответствия ненормативного акта, действия (бездействия) закону возлагается на орган, принявший акт, совершивший действие; обязанность по доказыванию нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за признанием ненормативного акта и действия (бездействия) незаконным.

Правоотношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, урегулированы Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Согласно статьям 99, 105 Федерального закона N 44-ФЗ, пункту 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, полномочия по осуществлению контроля в сфере закупок возложены на Федеральную антимонопольную службу, которая осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Согласно пункту 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку в случае получения обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой Закона о контрактной системе. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение.

На основании части 8 статьи 106 Закона о контрактной системе по результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений, предусмотренного пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе, о совершении иных действий, предусмотренных частью 22 статьи 99 Закона о контрактной системе.

Согласно части 23 статьи 99 Закона о контрактной системе предписание об устранении нарушения законодательства Российской Федерации или иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, выданное в соответствии с пунктом 2 части 22, пунктом 3 части 27 настоящей статьи, должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, получившее такое предписание, для устранения указанного нарушения. Контракт не может быть заключен до даты исполнения такого предписания.

В соответствии с пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Таким образом, предписание об устранении нарушения законодательства о контрактной системе является обязательным для исполнения лицами, которым выдано такое предписание.

Из материалов дела усматривается и Министерством по существу не оспаривается, что предписание, выданное антимонопольным органом, заявителем не исполнено. Данное обстоятельство послужило основанием для проведения антимонопольным органом внеплановой проверки на предмет исполнения ранее выданного предписания и вынесения оспариваемого решения.

Доводы апелляционной жалобы Министерства о неправомерности вынесения решения по итогам проверки на предмет исполнения предписания рассмотрены и отклонены судом апелляционной инстанции.

Как следует из пункта 2 части 2 статьи 99 Закона о контрактной системе предписание антимонопольного органа является обязательным для исполнения заказчиком, аукционной комиссией, уполномоченным органом, оператором электронной площадки.

Частью 2 статьи 99 Закона N 44-ФЗ установлено, что контроль в сфере закупок органами контроля, указанными в пункте 1 части 1 настоящей статьи, осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок (далее - субъекты контроля) в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации. Такой порядок предусматривает, в частности, порядок, сроки направления и исполнения предписаний контрольных органов в сфере закупок.

Пунктом 1 части 3 статьи 99 Закона о контрактной системе предусмотрено, что контроль в сфере закупок, за исключением контроля, предусмотренного частями 5, 8 и 10 настоящей статьи, с учетом части 4 настоящей статьи осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения:

а) плановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения федеральных нужд, в отношении специализированных организаций, выполняющих в соответствии с настоящим Федеральным законом отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения федеральных нужд, в отношении операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок;

б) внеплановых проверок в отношении субъектов контроля.

Таким образом, проведение внеплановой проверки в отношении субъектов контроля на предмет исполнения ранее выданного предписания является правомерным.

Из толкования норм частей 17-19, 21 статьи 99 Закона о контрактной системе усматривается, что в отношении одной закупки антимонопольным органом может проводиться несколько внеплановых проверок, по результатам которых выносятся решения. С учетом того, что поводом к проведению внеплановой проверки является, в том числе, проверка исполнения ранее выданного предписания, действия антимонопольного органа по вынесению оспариваемого решения не противоречат законодательству.

Согласно пункту 1 решения УФАС по Челябинской области от 07.09.2017 N 181-ВП/2017 Министерство признано нарушившим пункт 2 части 22, часть 23 статьи 99 Закона о контрактной системе. Вопреки доводам апелляционной жалобы, неисполнение предписания, обладающего в соответствии с пунктом 2 части 22 статьи 93 Закона о контрактной системе признаком обязательности, является нарушением вышеуказанной нормы.

Ссылка апеллянта на то, что на момент проведения внеплановой проверки законность и обоснованность выданного предписания не были установлены в судебном порядке, ввиду чего основания полагать, что в действиях заказчика и аукционной комиссии имелись нарушения законодательства о контрактной системе, отсутствовали, также отклоняются судом апелляционной инстанции.

Как верно отмечено антимонопольным органом, ненормативный правовой акт является законным, обоснованным и обязательным для исполнения до тех пор, пока такой акт не отменен в административном либо в судебном порядке. Ненормативный правовой акт обладает признаками законности в отсутствие обязательного подтверждения этого путем вынесения судебного акта. На момент проведения проверки N 181-ВП/2017 решение и предписание N 416-ж, 137-ВП/2017 от 03.07.2017 не признаны недействительными, следовательно, требования, содержащиеся в предписании, являлись законными и обязательными для исполнения лицами, которым были адресованы предписания. Кроме того, впоследствии, в рамках дела NА76-20799/2017 решение и предписание N 416-ж, 137-ВП/2017 от 03.07.2017 были признаны судом соответствующими закону. Данное обстоятельство в силу части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не требует повторного доказывания в настоящем деле.

Таким образом, Министерством не исполнено законное и обязательное предписание антимонопольного органа, что правомерно послужило основанием для вынесения решения от 07.09.2017 N 181-ВП/2017.

Частью 22 статьи 99 Закона N 44-ФЗ установлено, что при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе:

1) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях;

2) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Из толкования данной нормы усматривается, что право выбора метода воздействия на нарушителя законодательства о контрактной системе принадлежит антимонопольному органу. В данной связи судом отклоняются доводы Министерства о том, что УФАС по Челябинской области обязано было возбудить дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, оспариваемое решение антимонопольного органа принято в рамках компетенции последнего, каких-либо процессуальных нарушений при его принятии судом апелляционной инстанции не установлено. Доводы апелляционной жалобы Министерства основаны на неправильном толковании норм Закона о контрактной системе.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Ввиду вышеизложенного, правовых оснований для удовлетворения заявленных требований не имелось.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 268- 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 23.09.2019 по делу N А76-31209/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

Н.А. Иванова П.Н. Киреев