Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 декабря 2019 г. N 18АП-16377/19

г. Челябинск

02 декабря 2019 г.

Дело N А76-20150/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 декабря 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Е.Н., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 20 сентября 2019 г. по делу N А76-20150/2019.

В судебном заседании участвовали представители:

Министерства общественной безопасности Челябинской области - Палаткина С.Ф. (доверенность от 25.11.2019), Устинов В.А. (доверенность от 25.11.2019), Суровский В.В. (доверенность от 25.11.2019);

Управления по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения г. Челябинска - Шамаев С.В. (доверенность от 21.11.2019).

Администрации города Челябинска (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Министерству общественной безопасности Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, Министерство) о признании незаконным предписания N 1 от 08.05.2019.

Определениями суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены: Управление по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения города Челябинска (далее - третье лицо, Управление) и муниципальное казенное учреждение "Единая дежурно-диспетчерская служба города Челябинска" (далее - третье лицо, МКУ "ЕДДС г. Челябинска").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 20.09.2019 (резолютивная часть решения объявлена 18.09.2019) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением суда, Администрация (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обратился в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять новый судебный акт.

В апелляционной жалобе ее податель ссылается на то, что исходя из буквального толкования норм правовых актов, которые приведены в качестве обоснования выдачи предписания, не содержат обязанности Администрации по оснащению техническими средствами и пр.

Кроме того, предписание носит расплывчатый характер и не содержит конкретики, а именно какими техническими средствами необходимо оснастить ЕДДС г. Челябинска для запуска муниципальной системы оповещения населения, что свидетельствует о неисполнимости предписания.

Апеллянт отмечает, что на муниципальном уровне должна быть создана местная система оповещения. Исходя из буквального толкования положений названного пункта, передача информации или сигналы оповещения может осуществляться в автоматизированном режиме.

Судом первой инстанции не учтено, что обязанность Администрации по передаче информации или сигналов оповещения в автоматизированном режиме не предусмотрена.

До начала судебного заседания от Управления поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором третье лицо поддерживает доводы апелляционной жалобы.

Министерством общественной безопасности Челябинской области также представлен отзыв на апелляционную жалобу, заинтересованное лицо просит в удовлетворении жалобы отказать, решение суда оставить без изменения.

МКУ "ЕДДС г. Челябинска" ходатайствовало о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет, в судебное заседание представитель заявителя и третьего лица не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель Управления доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель заинтересованного лица против доводов апелляционной жалобы возражал.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 08.04.2019 по 08.05.2019 была проведена плановая проверка города Челябинска в рамках регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера в соответствии с Планом плановых проверок на 2019 год.

Согласно акту проверки от 08.05.2019 N 5 в ходе проведения проверки выявлено нарушение требований законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в целях устранения которого выдано предписание от 08.05.2019 N 1.

Указанным предписанием Администрации г. Челябинска предписано ЕДДС города Челябинска оснастить техническими средствами, обеспечивающими запуск муниципальной системы оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации с использованием программно-технических средств систем оповещения и мониторинга опасных природных явлений и техногенных процессов, обеспечивающих доведение сигналов оповещения и экстренной информации до населения в автоматическом и (или) автоматизированном режимах (КСЭОН), как основной элемент доведения сигнала "Внимание всем!!!", который подается электромеханическими или электронными сиренами, в том числе, в ночное время. Срок устранения установлен до 25.04.2020.

Полагая, что предписание от 08.05.2019 N 1 не соответствует требованиям законодательства и нарушает его права и законные интересы, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из вывода о соответствии оспоренного ненормативного правового акта закону.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 16 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального, городского округа.

Пунктом 28 названной статьи к вопросам местного значения также отнесена организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального, городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Согласно пункту "в" части 2 статьи 11 Федерального закона 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях.

Кроме того, создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях (пункт "м").

Осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечивают, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций (пункт "н").

В силу статьи 3 Закона Челябинской области от 16.12.2004 N 345-ЗО "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера" (подписан Губернатором Челябинской области 28.12.2004) границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области руководителями ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством Российской Федерации.

Границы зон экстренного оповещения населения определяются постановлением Правительства Челябинской области по согласованию с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в полномочия которых входит решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также с органами местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области и организациями, на территориях которых может возникнуть чрезвычайная ситуация.

Согласно Перечню границ зон экстренного оповещения населения в Челябинской области, установленного Постановлением Правительства Челябинской области от 20.11.2013 N 458-П, город Челябинск является зоной оповещения населения (пункт 321).

Таким образом, в силу изложенных норм, Администрация обязана оснастить техническими средствами ЕДДС г. Челябинска техническими средствами обеспечивающими запуск муниципальной системы оповещения населения об угрозе возникновения или возникновении ЧС с использованием программно-технических средств систем оповещения.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в ходе проведенной плановой проверки выявлен факт отсутствия указанных технических средств на территории муниципального образования, что также подтверждено письмом областного государственного казенного учреждения Челябинской области "Центр обработки вызовов системы 112 -Безопасный регион" (исх. N 383 от 27.06.2019), в адрес которого Администрацией города Челябинска направлен запрос о предоставлении информации по составу муниципальной системы оповещения (исх. N 317 от 31.05.2019). В соответствии с указанным письмом ОГКУ "ЦОВ 112 - Безопасный регион" не располагает сведениями о составе местной системы оповещения Челябинского городского округа.

Кроме того, в письме Министерства (исх. N 06/1915 от 27.03.2019) в адрес Администрации города Челябинска отмечается, что в ЕДДС города Челябинска отсутствует автоматизированное рабочее место (АРМ), обеспечивающее запуск системы оповещения на территории города Челябинска, предлагалось принять АРМ в безвозмездное пользование от ОГКУ "ЦОВ 112- Безопасный регион" в ЕДДС города Челябинска, с последующей организацией необходимого дежурства.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии обязанности Администрации по оснащению техническими средствами оповещения отклоняется, как основанные на неверном толковании норм материального права.

Предписание должно обладать признаками исполнимости, под которыми понимается наличие реальной возможности правонарушителя устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

Следовательно, ненормативный акт должностного лица, содержащий законные требования, должен быть реально исполнимым и содержать реальные условия для его исполнения.

Суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что в рассматриваемом случае оспариваемое предписание конкретизировано, поскольку содержит наименование нормативного акта, требования которого нарушены, а также действия, которые необходимо предпринять Администрации для устранения выявленных нарушений.

Предписание государственного органа об устранении выявленных в результате проведенной проверки нарушений законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций должно отвечать принципам правовой определенности и исполнимости, а также быть обоснованным.

Проанализировав перечисленные выше нормы права в совокупности с фактическими обстоятельствами дела, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание является исполнимым.

В связи с этим соответствующие возражения, изложенные в апелляционной жалобе, судом апелляционной инстанции во внимание не принимаются.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в порядке части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на ее подателя.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 20 сентября 2019 г. по делу N А76-20150/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин