Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 4 декабря 2019 г. N 07АП-11621/19

город Томск

4 декабря 2019 г.

Дело N А27-15924/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 02 декабря 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 декабря 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Логачева К.Д.,

судей Бородулиной И.И.,

Хайкиной С.Н.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Белозеровой А.А., без использования средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (N 07АП-11621/2019) на решение от 26.09.2019 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-15924/2019 (судья Иващенко А.П.) по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги", город Москва (ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727) к Сибирскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, город Кемерово (ОГРН 1034205004525, ИНН 4200000206) о признании недействительным предписания от 12.04.2019,

без участия лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания.

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - заявитель, Общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Сибирскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление, заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания от 12.04.2019.

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 26.09.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ОАО "РЖД" обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что календарный план строительства не является обязательным требованием проектной документации, соблюдение которого должно обеспечиваться при осуществлении строительства объекта капитального строительства. Указывает на неисполнимость оспариваемого предписания.

В порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Управление представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором возражая против доводов, изложенных в ней, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного заседания, не явились в судебное заседание суда апелляционной инстанции.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва, проверив в соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, ОАО "РЖД" осуществляет реконструкцию объекта капитального строительства по проектной документации: "Удлинение цеха ПТОЛ локомотивного депо ст. Междуреченск Красноярской железной дороги (1 этап)", подготовленной Красноярским проектно-изыскательским институтом "Красноярскжелдорпроект" - филиал ОАО "Росжелдорпроект".

В декабре 2011 года получено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий N 345-11/КРЭ-1430/02 от 26.12.2011, выданное Красноярским филиалом ФАУ "Главэкспертиза России".

Также получено разрешение на реконструкцию объекта капитального строительства N 42-ru42308000-4-2016 от 31.03.2016 сроком действия до 31.10.2020, выданное Администрацией Междуреченского городского округа.

Авторский надзор за реконструкцией объекта осуществляет Красноярский проектно-изыскательский институт "Красноярскжелдорпроект" - филиал ОАО "Росжелдорпроект".

В ходе проведения проверки Управления в декабре 2018 года выявлены нарушения обязательных требований при строительстве объектов капитального строительства.

По итогу проверки выдано обязательное для исполнения предписание от 07.12.2018 N 25-03-281, срок устранения выявленных нарушений до 01.04.2019.

Проверка в период с 8 по 12 апреля 2019 года проводилась с целью контроля над выполнением ОАО "РЖД" ранее выданного предписания от 07.12.2018 N 25-03-281 по устранению нарушений обязательных требований при строительстве объектов капитального строительства при реализации проектных решений.

В ходе проведения настоящей проверки установлено: пункт N 1 предписания N 25-03-281 от 07.12.2018 обязывает ОАО "РЖД" в срок до 01.04.2019 привести в соответствие фактически выполненные работы с требованиями проекта "Удлинение цеха ПТОЛ локомотивное депо ст. Междуреченск Красноярской железной дороги (1 этап)", в части выполнения календарного плана строительства (табл. "Организационно-технологическая схема" проекта "Удлинение цеха ПТОЛ локомотивного депо ст. Междуреченск Красноярской железной дороги (1 этап)", шифр 2572.1.1-ПОС). Окончание строительства предусмотрено проектом в течение 15 месяцев с начала строительства. Фактически календарный план не выполнен. На момент проверки отклонение сроков строительства от проекта в части календарного плана не устранено.

В связи с тем, что ОАО "РЖД" не исполнено предписание от 07.12.2018 N 25-03-281, Обществу выдано новое предписание от 12.04.2019 N 25-03-82 со сроком исполнения до 01.08.2019.

Посчитав указанное предписание незаконным, необоснованным и нарушающим его права и охраняемые законом интересы, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия на то правовых оснований.

Апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции обоснованными и соответствующими действующему законодательству исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно пункту 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий: - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Согласно пункту 1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства, также капитальный ремонт регулируется ГрК РФ, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Частью 8 статьи 54 ГрК РФ установлено, что порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 8 Положения об осуществлении государственного строительного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 ГрК РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов (далее - заключение о соответствии).

При выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства (пункт 14 Положения).

Согласно части 3 статьи 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.

В соответствие с пунктом 2 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также Застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Частью 6 статьи 54 ГрК РФ предусмотрено, что по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства, правильно применив нормы материального и процессуального права, суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам о том, что ОАО "РЖД" невыполнением решений проектной документации нарушило градостроительное законодательство, в связи с чем Управлением обоснованно выдано оспариваемое предписание.

Довод апеллянта о том, что соблюдение календарного плана строительства не является обязательным требованием, которым должны соответствовать выполненные работы при строительстве, отклоняется судом апелляционной инстанции.

Часть 7 статьи 39 ФЗ от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", предусматривает осуществлять оценку соответствия зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки и утилизации (сноса) в соответствии с правилами и в сроки, которые установлены законодательством о градостроительной деятельности.

В соответствие с частью 3 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

Согласно части 1 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Календарный план является частью проектной документации строительства, проходил государственную экспертизу и должен соблюдаться Обществом.

Относительно довода Общества о неисполнимости предписания, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13 по делу N А53-19629/2012 изложены выработанные судебной практикой требования к предписанию.

Исполнимость предписания, является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Следовательно, предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Критериями "исполнимости" предписания являются:

1. предписание должно быть выдано именно тому лицу, которое вправе и в состоянии принять меры, которые в нем указаны и которым допущены нарушения, на устранение которых предписание направлено (Постановление Президиума ВАС РФ от 13.03.2012 N 15331/11);

2. предписание может вменять в обязанность совершение только тех действий, возможность совершения которых предусмотрена законом либо допустима с точки зрения законодательства, и не должно возлагать обязательств, приводящих к нарушению закона.

Как следует из материалов дела, срок устранения нарушения, указанный в оспариваемом предписании, определен Управлением в соответствии с градостроительным законодательством, согласно которому государственная экспертиза проводится в течение 42 рабочих дней. С учётом требований, изложенных в предписании, установленный период времени являлся разумным и достаточным для исполнения предписания. Кроме того, согласно представленным материалам, ходатайство о продлении сроков предписания от ОАО РЖД не поступало. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, требования которого нарушены, законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. При этом, лицо, обязанное исполнить указания имеющего властный характер ненормативного акта уполномоченного органа, само определяет мероприятия, связанные с его исполнением.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что содержание предписания в полной мере отвечает требованиям исполнимости.

Доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельства и его выводы, в апелляционной жалобе не приведено.

Оценивая изложенные в апелляционной жалобе доводы, суд апелляционной инстанции установил, что в них отсутствуют ссылки на факты, которые не были предметом рассмотрения суда первой инстанции, имели бы юридическое значение и могли бы повлиять в той или иной степени на принятие законного и обоснованного судебного акта при рассмотрении заявленного требования по существу.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции нарушений норм материального и норм процессуального права не допущено.

Оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены решения у суда апелляционной инстанции не имеется. Апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

В соответствии с требованиями статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на ее заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 26.09.2019 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-15924/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - без удовлетворения.

Возвратить Дирекции по строительству сетей связи ОАО "РЖД" из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1500 руб., излишне уплаченную по платежному поручению N 92030 от 08.11.2019.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

Председательствующий

К.Д. Логачев

Судьи

И.И. Бородулина С.Н. Хайкина