Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 3 декабря 2019 г. N 09АП-66271/19

г. Москва

03 декабря 2019 г.

Дело N А40-129896/19

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 декабря 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Попова В.И.,

судей:	Лепихина Д.Е., Яковлевой Л.Г.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Омаровым А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства КЧР

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 12.09.2019 по делу N А40-129896/19, принятое судьей Махлаевой Т.И.

по заявлению Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства КЧР

к Министерству финансов РФ

третьи лица: 1. Правительство КЧР, 2. Министерство финансов КЧР, 3. УФК по КЧР, 4.Федеральное казначейство

о признании недействительными ненормативных правовых актов

в присутствии:

от заявителя:	не явился, извещен;
от заинтересованного лица:	Шиляев А.П. по дов. от 10.03.2017 (копия диплома);
от третьих лиц:	1. не явился, извещен; 2. не явился, извещен; 3. не явился, извещен; 4. Ухов К.А. по дов. от 06.05.2019 (диплом);

УСТАНОВИЛ:

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства КЧР (далее- заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительными приказов Министерства финансов Российской Федерации (далее- ответчик, Минфин России) от 27.02.2019 N 94, от 27.02.2019 N 95, от 27.02.2019 N 96, от 27.02.2019 N97, а также извещений о принятии решения о бесспорном взыскании от 28.02.2019 N 12-03- 09/12914, от 28.02.2019 N 12-03-09/12915, от 28.02.2019 N 12-03-09/12919, от 28.02.2019 N 12-03-09/12920.

Решением от 12.09.2019 суд отказал в удовлетворении заявленных требований в части оспаривания приказов Минфина России, в части требований об оспаривании извещений производство по делу прекратил.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, указывая о его незаконности и необоснованности, принять по делу новый судебный акт.

От Министерства финансов КЧР поступило ходатайство о проведении судебного заседания в отсутствии его представителей.

От Министерства финансов РФ и УФК по КЧР поступили отзывы на апелляционную жалобу.

Представители заявителя, Правительства КЧР, Министерства финансов КЧР, УФК по КЧР в судебное заседание не явились, в связи с чем, спор рассмотрен в их отсутствие в порядке ст.123, 156 АПК РФ.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Министерства финансов РФ и Федерального казначейства поддержали решение суда, в удовлетворении апелляционной жалобы просили отказать.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителей Минфина РФ и Федерального казначейства, считает, что оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела и достоверно установлено судом первой инстанции, в период с 03.12.2018 по 12.12.2018 на основании приказа УФК по КЧР от 12.11.2018 N 409 в отношении Минстроя КЧР проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий использования субсидий из федерального бюджета, предоставленных бюджету КЧР в 2016 - 2017 годах, и соблюдения Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 (далее - Правила N 999), а также требований главного распорядителя бюджетных средств по возврату остатков неиспользованных субсидий, рассчитанных на основании пунктов 16, 19, 22(1) указанных Правил.

По результатам проверки органом внутреннего финансового контроля оформлен акт камеральной проверки от 12.12.2018 (Акт проверки), копия которого в тот же день вручена должностному лицу Минстроя КЧР.

Согласно Акту проверки в деятельности Минстроя КЧР выявлены бюджетные нарушения, выразившиеся в нарушении условий использования и возврата остатков неиспользованных субсидий в связи с недостижением показателей результативности использования субсидий, установленных Соглашениями от 14.07.2016 N 037 (в редакции дополнительного соглашения N 057 от 29.12.2016) и от 20.02.2017 N 056-07- 380 при исполнении расходных обязательств КЧР на реализацию мероприятий по строительству объектов капитального строительства, в частности на: строительство онкологического диспансера в г. Черкесск, КЧР (сумма субсидии - 504 913 500 рублей), (далее - Объект 1); строительство республиканской многопрофильной больницы г. Черкесск, КЧР (сумма субсидии - 301 070 200 рублей) (далее - Объект 2).

Выявленные нарушения квалифицированы контрольным органом в соответствии со статьей 306.8 БК РФ, как нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, определяемых Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 132 БК РФ, за совершение которого применяется бюджетная мера принуждения, в виде бесспорного взыскания в доход федерального бюджета суммы средств из бюджета публично-правового образования, которому предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета, использованные с нарушением условий предоставления (расходования).

Акт проверки и прилагаемые к нему материалы, направлены в Федеральное казначейство для принятия решения о направлении в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения, в соответствии с пунктами 46, 47 и 71 Правил N 1092.

Рассмотрев указанные материала руководитель Федерального казначейства направил в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 05.02.2019 N 07-04-04/09-2340 (далее - Уведомление о БМП), в котором в краткой форме отражены обстоятельства бюджетных нарушений, указанных в Акте проверки, и суммы средств субсидий, использованных с нарушением условий использования и возврата в федеральный бюджет, подлежащие бесспорному взысканию в доход федерального бюджета.

На основании указанного уведомления о БМП Минфин России издал оспариваемые приказы от 27.02.2019, в соответствии с которыми из бюджета КЧР бесспорно взысканы указанные выше суммы средств в доход федерального бюджета на счет главного распорядителя бюджетных средств- Министерства здравоохранения Российской Федерации, которое предоставляло субсидии бюджету КЧР.

Не согласившись с указанными приказами и извещениями Минфина России, посчитав их необоснованными и не соответствующими действующему законодательству РФ, а также нарушающими права и законные интересы КарачаевоЧеркесской Республики в лице Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства КЧР последнее обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Прекращая производство по делу в части оспаривания извещений о принятии решения о бесспорном взыскании, суд верно указал, что оспариваемые извещения не носят властно-распорядительного характера, не содержат обязательных к исполнению предписаний, а также не устанавливают, не изменяют и не прекращают прав и обязанностей лиц, участвующих в деле, и иных лиц и к ненормативным правовым актам соответствующего органа не относятся, следовательно не могут быть оспорены в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Отказывая в остальной части заявленных требований, суд обоснованно исходил из следующего.

В силу п.3 ст.132 БК РФ (в редакции на момент предоставления субсидии) установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с п.1 ст.130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 БК РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Среди межбюджетных трансфертов, указанных в статье 129 БК РФ, предусмотрены субсидии.

Правилами N 999 установлен порядок расчета, предоставления и использования субсидий, предоставляемых субъектам Российской Федерации на строительство объектов капитального строительства, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

В качестве условий предоставления и расходования субсидий Правилами предоставления субсидий (N 999) предусматриваются, в числе прочих - возврат субъектом Российской Федерации средств в федеральный бюджет в соответствии с пунктами 16 и 19 данных Правил (подпункт "г" пункта 8 Правил).

Предоставление субсидий осуществляется на основании соглашения (пункт 9 Правил N 999).

Форму соглашения утверждает соответствующий федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку и реализацию государственной политики и нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности (пункт 12 Правил N 999).

При этом, для целей софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов Российской Федерации, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт "а" пункта 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999).

Указанное требование названных Правил является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого и адресного назначения субсидий, установленного статьёй 38 БК РФ.

Таким образом, указанные Правила предоставления субсидий из федерального бюджета содержат условия софинансирования, определяемые долевым соотношением между средствами субсидии из федерального бюджета и средствами бюджета субъекта РФ, направляемыми на исполнение расходных обязательств субъекта РФ.

Кроме того, Правила N 1257 содержат положения об обязательном возврате остатков средств субсидии, неиспользованной в текущем финансовом году субъектом Российской Федерации, в федеральный бюджет по окончании соответствующего финансового года (п. 43 и п. 44 Правил N 1257, п. 22 Правил N 999).

Также Правилами предусмотрено условие принудительного возврата средств (путем взыскания) неиспользованных субсидий либо использованных с нарушением целевого назначения или условий предоставления (расходования) субсидий, а также в случае отсутствия потребности в субсидиях (п. 43, 44 Правил N 1257, п. 22 Правил N999).

Положения Правил N 999, регулирующие обязательный и принудительный возврат неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков в федеральный бюджет, предусмотрены пунктом 5 статьи 242 БК РФ.

Положения пункта 5 статьи 242 БК РФ являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений), получателями средств федерального бюджета. В случае нецелевого использования субсидии и (или) нарушения субъектом Российской Федерации условий ее предоставления, в том числе, невозврата субъектом Российской Федерации средств в федеральный бюджет в соответствии с пунктами 16 и 19 данных Правил, к нему применяются бюджетные меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации (пункт 22 Правил N 999).

Таким образом, Правила N 999 предусматривают порядок расчета объема неиспользованной субсидии в результате недостижения показателей результативности предоставления субсидии с учетом понижения такого объема до 10 процентов, а в случае невозврата субъектом Российской Федерации образовавшегося неиспользованного объема субсидии- принудительный его возврат в порядке, установленном бюджетным законодательством, в виде применения бюджетных мер принуждения.

Из материалов дела следует, что между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Правительством КЧР заключено соглашение от 14.07.2016 N 037 о предоставлении субсидии бюджету КЧР на софинансирование объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в рамках подпрограммы "Социально-экономическое развитие Карачаево-Черкесской Республики на 2016 -2025 годы" государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года.

Соглашением сторонами в 2016 году предусмотрены объемы средств на осуществление мероприятий, указанных в приложении N 1 к нему (строительство Объектов 1 и 2): за счет средств федерального бюджета (субсидия) (пункты 2.1 и 2.2 Соглашения).

Дополнительным соглашением N 057 от 29.12.2016 к Соглашению N 057 объемы средств увеличены.

В соответствии с пунктом 4.3.3 Соглашения N 037 субъект обязался обеспечивать достижение значений показателей результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляются субсидия, установленных приложением N 3 к данному Соглашению, являющимся неотъемлемой частью данного Соглашения.

Приложением N 3 к Соглашению N 057 установлены плановые показатели результативности исполнения мероприятий.

Дополнительным Соглашением N 057 указанные показатели результативности не изменялись.

Пунктом 4.3.7 Соглашения N 037 субъект обязался представлять в Минздрав России отчеты: о расходах КЧР по форме (приложение N 5 к Соглашению); о достижении значений показателей результативности по форме (приложение N 6 к Соглашению).

Пунктом 5.1 Соглашения N 037 предусмотрена ответственность сторон в связи неисполнением или ненадлежащим исполнением своих обязанностей по данному Соглашению в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, Соглашения отражают в своем содержании условия, установленные Правилами N 999, о достижении показателей результативности использования субсидии и обязательства по ее возврату в соответствии с пунктами 16 и 19 Правил N 999, а также ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по Соглашению.

Срок действия Соглашения N 037 установлен до 31.12.2016, кроме пунктов 4.3.7 и 4.3.8 Соглашения, которые действуют до полного исполнения сторонами своих обязательств.

Об указанных условиях Правил N 999 и Соглашения N 037 заявителю было известно с момента подписания данного Соглашения.

Согласно отчету по форме, установленной приложением N 6 к Соглашению N 037, по состоянию на 01.01.2017 указанные показатели соблюдены.

Согласно отчету об исполнении бюджета главного распорядителя бюджетных средств (Минстрой КЧР), разделу 2 данного отчета "Расходы бюджета), средства субсидии использованы в объеме 805 983 700 рублей, то есть полностью.

Также полностью израсходованы предусмотренные средства бюджета КЧР.

Между тем, согласно официальной статистической отчетности, представленной в Статистическом бюллетене "Естественное движение населения Российской Федерации за 2016 год", размещенным 21.06.2017 на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики (URL: http://www.gks.ru/bgd/regi/b 16 106/Main.htm), коэффициент рождаемости (на 1000 человек) и младенческая смертность (на 1000 детей, родившихся живыми) по КЧР на 2016 год составила, соответственно- 11,9 и 8,9, что не соответствует показателям, представленным Минстроем КЧР в отчете о достижении показателей результативности исполнения мероприятий за 2016 год.

Таким образом, принятые на себя властями КЧР обязательства по Соглашению N 037 о достижении показателей результативности не выполнены, главному распорядителю бюджетных средств- Минздраву России представлены отчеты, не соответствующие действительности.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что численность населения младенческого возраста в КЧР снизилась, соответственно, количество получателей медицинских и социальных гарантий, в том числе, по пользованию построенными объектами медучреждений уменьшилось. Показатель численности населения подлежит учету в методике распределения субсидий между бюджетами 2-х и более субъектов Российской Федерации, поскольку в соответствии с пунктом 4(1) Правил N 999 используется при условии обязательного учета уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, рассчитываемого в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 N 670.

Таким образом, количество населения как показатель учитывается при расчете размера субсидий, распределяемых между субъектами Российской Федерации, и, соответственно, его уменьшение влечет снижение размера предоставляемых конкретному субъекту Российской Федерации субсидий из федерального бюджета с учетом принципа пропорциональности распределения расходов федерального бюджета между регионами.

В 2017 году между теми же сторонами на те же мероприятия заключено Соглашение от 20.02.2017 N 056-07-380 (далее - Соглашение N 380).

Таким образом, материалами дела подтверждено, что с учетом официальных статистических данных Минстрой КЧР представил в Минздрав России в отчетах о расходовании средств федерального бюджета недостоверные показатели результативности исполнения мероприятий.

Расчеты сумм средств субсидии, подлежащие возврату в федеральный бюджет, указаны в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения, произведены на основе формул, указанных в пунктах 16 - 18 Правил N 999, с учетом понижения размера субсидии до 10 процентов, по каждому мероприятию и показателю, результативность исполнения которых не достигнута.

Поскольку часть субсидии, подлежащая возврату в федеральный бюджет в связи с недостижением показателей результативности использования субсидии, не была добровольно возвращена государственным органом КЧР в федеральный бюджет, указанная часть субсидии в соответствии с пунктом 22 Правил N 999 и пунктом 3 статьи 242 БК РФ подлежит принудительному взысканию в федеральный бюджет.

Вопреки доводам жалобы, суд первой инстанции учел, что бюджетная мера принуждения не является по своему смыслу наказанием, каковым оно определено в законодательстве об административных правонарушениях и уголовном, поскольку не ставит своей целью негативное воздействие на физических лиц и организации (их собственные средства, лишение таких средств), а направлено на средства бюджетов публично-правовых образований, органами власти которых допущены бюджетные нарушения, что исключает необходимость доказывания вины, как элемента субъективной стороны состава правонарушения (преступления). Бюджетное законодательство не содержит понятия вины и процедуры ее доказывания. Следовательно, доказывание вины в деянии является задачей другой отрасли права- не бюджетной, и иных органов- не финансовых.

Бюджетная мера принуждения является способом принудительного возврата (восстановления) бюджетных средств в тот бюджет, из которого они были предоставлены другому бюджету, в связи с совершением бюджетного нарушения властями публично-правового образования- субъекта Российской Федерации, бюджету которого были предоставлены средства субсидии из федерального бюджета.

Таким образом, нарушение Карачаево-Черкесской Республикой условий софинансирования является следствием нарушения Республикой своих расходных обязательств, что влечет бесспорное взыскание средств ранее предоставленного межбюджетного трансферта (ст. 306.8 БК РФ).

Учитывая приведенные данные, вывод суда первой инстанции о законности оспариваемых приказов основан на нормах права и фактических обстоятельствах дела.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают правильные выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Таким образом, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал обстоятельства дела, что установлено при рассмотрении спора и в апелляционном суде, поскольку в обоснование жалобы заявитель указывает доводы, которые были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и получили надлежащую оценку в судебном решении.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, поскольку оно принято по представленному и рассмотренному заявлению, с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного и, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 12.09.2019 по делу N А40-129896/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

В.И. Попов

Судьи

Д.Е. Лепихин Л.Г. Яковлева