Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 10 декабря 2019 г. N 06АП-7295/19

г. Хабаровск

10 декабря 2019 г.

А73-13788/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 04 декабря 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 декабря 2019 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Швец Е.А.

судей Сапрыкиной Е.И., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Щербак Д.А.

при участии в заседании:

от администрации города Хабаровска, от мэра города Хабаровска Кравчука Сергея Анатольевича: Лазорко Ю.П., представитель по доверенности от 29.08.2019 (представлен диплом о наличии высшего юридического образования); Титова Т.В., представитель по доверенности от 16.08.2019; Кузнецова Е.В., представитель по доверенности от 26.03.2019;

от Министерства финансов Хабаровского края: Бахмат Т.А. по доверенности от 30.10.2018 N 19-12- 563;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Хабаровского края

на решение от 09.10.2019

по делу N А73-13788/2019

Арбитражного суда Хабаровского края

по заявлению администрации города Хабаровска

к Министерству финансов Хабаровского края

о признании недействительным представления

УСТАНОВИЛ:

администрация города Хабаровска, мэр города Хабаровска Кравчук Сергей Анатольевич (далее - заявитель, Администрация) обратились в арбитражный суд с заявлением к Министерству финансов Хабаровского края (далее - Министерство) о признании недействительным представления N 36 от 05.07.2019.

Решением от 09.10.2019 суд заявленные требования удовлетворил.

Не согласившись с решением суда, Министерство заявило апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции ввиду неправильного применения судом норм материального, процессуального права, несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель Министерства поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение отменить принять по делу новый судебный акт которым в удовлетворении заявленных требований отказать.

Администрация в представленном отзыве, представители администрации, Мэра города, в судебном заседании отклонили доводы апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Исследовав представленные материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, Министерством финансов Хабаровского края на основании приказа от 27.05.2019 N 193П, в период с 03 по 25 июня 2019 года проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий предоставления субсидии, предоставленной из краевого бюджета на выравнивание обеспеченности муниципальных образований края по реализации отдельных расходных обязательств в соответствии со статьями 15 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), в части достижения значений показателей результативности использования субсидии, в отношении администрации городского округа "Город Хабаровск", за 2018 год.

В ходе проверки Министерством установлено, что в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 7 Закона Хабаровского края от 06.12.2017 N 303 "О краевом бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" (далее - закон N 303) в бюджете Хабаровского края на 2018 год предусмотрено распределение Субсидий местным бюджетам, в сумме 3 829 403 830 руб. Приложением N 18 к Закону N 303 субсидия распределена девятнадцати муниципальным образованиям края, в том числе городу Хабаровску в размере 262 880 230 руб.

В соответствии с Правилами предоставления субсидии местным бюджетам из краевого бюджета на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации отдельных расходных обязательств в соответствии со статьями 15,16 Закона N 131-ФЗ, являющимися приложением N 7 к государственной программе Хабаровского края "Управление государственными финансами Хабаровского края", утвержденной постановлением Правительства Хабаровского края от 14.05.2012 N 151-пр между Министерством финансов Хабаровского края и Администрацией заключено соглашение от 15.06.2018 N МФ-10/18-8 о предоставлении субсидии на выравнивание обеспеченности муниципальных образований из краевого бюджета бюджету города (далее - Соглашение).

Предметом Соглашения является предоставление городу субсидии, в размере 262 880 230 руб., с долей финансирования городским округом не менее двадцати процентов от общего объема расходов местного бюджета.

В соответствии с пунктом 13 Правил, субсидия Министерством перечисляется ежемесячно в соответствии с утвержденным кассовым планом краевого бюджета до 25 числа месяца.

В течение 2018 года Министерство перечислило субсидию финансовому департаменту Администрации, в сумме 262 880 230 руб.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 4 Правил, Администрацией годовая отчетность представлялась в Министерство в установленные сроки (исх. от 18.01.2019 N 02-01-03/165).

Согласно отчету о расходах бюджета города, источником финансового обеспечения которых является субсидия из краевого бюджета бюджету города (по форме, установленной приложением N 3 к Соглашению), расходы бюджета города в 2018 году составили 262 880 230 руб.

В соответствии с пунктом 4 Правил, условиями предоставления субсидии являются:

принятие городом обязательств по осуществлению мер, направленных на оздоровление муниципальных финансов и на стимулирование социально-экономического развития города, в соответствии с Перечнем обязательств, принимаемых городом при предоставлении субсидии, являющимся приложением к Правилам (далее - Перечень к Правилам);

обеспечение доли финансирования расходных обязательств в размере, установленном Соглашением;

достижение значений показателей результативности использования субсидии, установленных Соглашением;

предоставление в Министерство отчета об исполнении принятых обязательств, о расходах бюджета города, источником финансирования которых является субсидия, и достижения значений показателей результативности использования субсидии ежеквартально в срок до 20 числа, следующего за отчетным.

В силу пункта 12 Правил, показателями результативности использования субсидии являются:

отсутствие у города просроченной кредиторской задолженности по заработной плате;

выполнение обязательств по осуществлению мер, направленных на оздоровление муниципальных финансов и стимулирование социально-экономического развития города, предусмотренных Перечнем к Правилам.

Согласно представленному Администрацией отчету о достижении значений показателей результативности муниципальным образованием - получателем субсидии бюджету городского округа "Город Хабаровск" по состоянию на 01.01.2019 (по форме, установленной приложением N 2 к Соглашению) у города имеется просроченная кредиторская задолженность в размере 1 837 960 руб., что подтверждается сведениями ф.369 и пояснительной запиской (форма 0503360) за 2018 год. Указанная просроченная кредиторская задолженность (выполнение кадастровых работ) учтена на счете бухгалтерского учета 130226000 "Расчеты по прочим работам и услугам".

Согласно сведениям по дебиторской и кредиторской задолженности за 2017 год (форма 0503369), в Администрации по состоянию на 01.01.2018 просроченная кредиторская задолженность отсутствует.

В связи с указанными обстоятельствами, Министерство пришло к выводу о нарушении подпункта 3 пункта 4 Правил, Администрацией не соблюдено условие предоставления субсидии, в связи с недостижением показателя результативности в части необеспечения снижения (отсутствия) общего объема просроченной кредиторской задолженности бюджета по итогам 2018 года. В соответствии с пунктом 86 Правил, объем субсидии, утвержденный на текущий финансовый год и плановый период, был уменьшен на 10 179 950 руб.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 25.06.2019, по результатам рассмотрения которого мэру города Хабаровска внесено представление от 05.07.2019 N 36 о принятии мер по устранению причин и условий нарушений, с требованием провести служебное совещание по итогам проверки. Разработать и утвердить план мероприятий по снижению (недопущению) просроченной кредиторской задолженности.

Администрация города Хабаровска, мэр города Хабаровска Кравчук Сергей Анатольевич, не согласившись с представлением, обратились с заявлением в арбитражный суд.

Из положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ следует, что основанием для принятия решения суда о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц являются одновременно два условия, несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу наличии указанных условий. При этом обоснованно суд исходил из следующего.

В силу пункта 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Согласно пункту 3 указанной статьи, внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (пункт 1 статьи 270.2 БК РФ).

Согласно пункту 2 Правил, являющихся приложением N 7 к Государственной программе Хабаровского края "Управление государственными финансам Хабаровского края" субсидии из краевого бюджета на выравнивание обеспеченности муниципальных образований края предоставляются муниципальным образованиям.

Как следует из материалов дела, Соглашение от 15.06.2018 N МФ-10/18-8 от лица муниципального образования заключено Администрацией города Хабаровска, подписано и.о. Мэра города Хабаровска Кравчуком С.А..

Таким образом, с учетом нормоположений бюджетного законодательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что внеплановая камеральная проверка проведена Министерством в рамках реализации результатов контрольного мероприятия в пределах предоставленных полномочий, в отношении надлежащего объекта контроля - Администрации города Хабаровска, представление выдано должностному лицу объекту контроля - Мэру города Хабаровска.

В силу статьи 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 135 БК РФ определены формы межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, одной из которых является предоставление субсидий местным бюджетам.

Согласно пункту 2 статьи 139 БК РФ в составе бюджета субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими отдельных расходных обязательств.

В соответствии с пунктом 3 статьи 139 БК РФ цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.

Так, постановлением Правительства Хабаровского края от 14.05.2012 N 151-пр утверждена государственная программа "Управление государственными финансами Хабаровского края" (далее - Правила N 151-пр), в приложении N 7 которой содержатся Правила предоставления субсидий местным бюджетам из краевого бюджета на выравнивание обеспеченности муниципальных образований края по реализации отдельных расходных обязательств в соответствии со статьями 15 и 16 Закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Пунктом 4 Правил N 151-пр предусмотрены условия предоставления субсидий.

Согласно пункту 11[1] Правил N 151-пр субсидии предоставляются на основании соглашения, которое содержит значения показателей результативности использования субсидии, обязательство по их достижению.

Пунктом 12 Правил N 151-пр установлено, что оценка эффективности использования субсидии муниципальным образованием осуществляется на основании сравнения установленных соглашением и фактически достигнутых по итогам года предоставления субсидии значений показателей результативности использования субсидии, указанных в отчёте, представляемом муниципальным образованием в соответствии с подпунктом 4 пункта 4 названных Правил.

Приложением к Правилам N 151-пр поименован перечень обязательств, принимаемых муниципальным образованием при предоставлении субсидии на выравнивание обеспеченности муниципальных образований (далее - Перечень).

К обязательствам по осуществлению мер, направленных на оздоровление муниципальных финансов муниципального образования, подпунктом 1.8 пункта 1 Перечня отнесено обеспечение снижения (отсутствия) общего объёма просроченной кредиторской задолженности бюджета муниципального образования по итогам текущего финансового года.

Судом установлено, что между Министерством и Администрацией (Получатель) заключено соглашение от 15.06.2018 N МФ-10/18-8 на выравнивание обеспеченности муниципальных образований из краевого бюджета бюджету городского округа "Город Хабаровск", в подпункте 2 пункта 3.3 которого установлено, что Получатель обязан обеспечить снижение (отсутствие) общего объема просроченной кредиторской задолженности бюджета городского округа по итогам 2018 года; обеспечить достижение показателей результативности использования субсидии (пункт 5).

Согласно пункту 4.1 Соглашения в случае невыполнения Получателем условий предоставления субсидии, предусмотренных пунктом 4 Правил и пунктом 3.3 раздела 3 Соглашения объем субсидии бюджету городского округа "Город Хабаровск", утвержденный законом Хабаровского края о краевом бюджете на 2019 и плановый период 2020 и 2021годов, подлежит изменению при очередном внесении изменений в закон о краевом бюджете на 2019 и плановый период 2020 и 2021 годов.

Изменение объема субсидии в случае выявления в текущем финансовом году Министерством по результатам проверки отчёта за отчётный финансовый год факта недостижения городом значений показателей результативности использования субсидии, также предусмотрено пунктом 8[6] Правил N 151-пр.

При проведении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля Министерством установлено, что согласно сведениям по дебиторской и кредиторской задолженности за 2017 год (форма 0503369), у муниципального образования по состоянию на 01.01.2018 просроченная кредиторская задолженность отсутствовала.

Согласно сведениям по форме 0503369 и пояснительной записке (форма 0503360) за 2018 год по состоянию на 01 января 2019 года просроченная кредиторская задолженность составляет 1 837 960 руб. (выполнение кадастровых работ). Указанная кредиторская задолженность учтена на счете бухгалтерского учета 130226000 "Расчеты по прочим работам и услугам".

Установленные в ходе проверки обстоятельства явились основанием для вывода Министерством о нарушении Администрацией подпункта 3 пункта 4 Правил N 151-пр, выразившееся в недостижении показателя результативности в части необеспечения снижения (отсутствия) общего объема просроченной кредиторской задолженности бюджета по итогам 2018 года, и на этом основании уменьшения объема субсидии на 10 179 950 руб.

Вместе с тем, как верно указал суд первой инстанции Министерством при вынесении оспариваемого представления не учтено следующее.

Приказом Министерства финансов Хабаровского края от 24.07.2017 N 148П утвержден стандарт осуществления внутреннего государственного финансового контроля "Общие требования к организации контрольных мероприятий", задачами которого является определение содержания и порядка организации контрольного мероприятия; общих правил и процедур проведения этапов контрольного мероприятия; порядка контроля за реализацией результатов контрольных мероприятий.

Из положений Стандарта следует, что предметом контрольной деятельности при осуществлении контрольных мероприятий является соблюдение объектами контроля бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, при использовании средств краевого бюджета, бюджета Хабаровского краевого фонда обязательного медицинского страхования, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных из краевого бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (абз. второй пункта 4.2).

Согласно пункту 3.3 Стандарта под нарушением в целях применения названного Стандарта подразумевается установленный факт несоответствия деятельности объекта контроля требованиям законодательных и (или) нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих его деятельность в части, подлежащей внутреннему государственному финансовому контролю.

Пунктом 6.10.2. Стандарта установлено, что камеральная проверка включает в себя контрольные действия по исследованию документов, информации и материалов, представленных по запросам Министерства, а также документов и материалов, полученных в ходе встречных проверок, иных документов и информации об объекте контроля.

Из приведенных положений следует, что Министерством при проведении внутреннего финансового контроля в виде камеральной проверки должен быть установлен факт несоответствия действий объекта контроля требованиям законодательных и (или) нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих его деятельность в части, подлежащей внутреннему государственному финансовому контролю, т.е. в рассматриваемом случае, соблюдения Администрацией условий предоставления субсидии по Соглашению. При этом в ходе проверки Министерство не ограничено исследованием только отчета Администрации об исполнении принятых обязательств, но и вправе исследовать иные документы, как представленные объектом контроля, так и представленные по запросам министерства.

Действительно, согласно сведениям по дебиторской и кредиторской задолженности за 2017 год (форма 0503369) по состоянию на 01 января 2018 просроченная кредиторская задолженность отсутствует. Согласно справочной таблице к отчёту об исполнении местного бюджета по состоянию на 01 января 2019 у муниципального образования имеется кредиторская задолженность в размере 1 837 954 руб.

Как установлено судом, указанная просроченная кредиторская задолженность отражена в отчете в связи с отказом Министерства инвестиционной и земельно-имущественной политики Хабаровского края в перечислении субсидии из краевого бюджета на софинансирование расходных обязательств на выполнение кадастровых работ, в рамках заключенного соглашения N 1 от 22.03.2018.

Вместе с тем, решением арбитражного суда от 05.12.2018 по делу N А73-15797/2018, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2019, постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 17.05.2019 установлен факт неправомерного неперечисления Министерством инвестиционной и земельно-имущественной политики Хабаровского края субсидии в размере 1 837 960 руб.

Таким образом, просроченная кредиторская задолженность перед ООО "Сеть плюс" в размере 1 837 960 руб., отраженная в отчете об использовании субсидии, не связана с действиями Администрации.

Материалами дела подтверждено, что Администрация в соответствии с пунктом 3.3 Соглашения принимала все возможные меры по обеспечению достижения показателей результативности использования субсидии, направленные на обеспечение снижения (отсутствие) общего объема кредиторской задолженности бюджета городского округа по итогам 2018 года.

Доводы Министерства о том, что Администрация могла не допустить образования просроченной кредиторской задолженности по итогам 2018 года со ссылкой на положения Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ и пункт 3 статьи 139 БК РФ, правомерно отклонены судом первой инстанции.

Так, в соответствии с пунктом 43 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, части 2 статьи 42.2 Закона N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", пункта 3 статьи 139 БК РФ следует, что финансирование проведения комплексных кадастровых работ может одновременно осуществляться за счет средств бюджета городского округа и средств бюджета субъекта Российской Федерации в виде субсидии, выделенной муниципальному образованию в целях софинансирования. При этом, условием предоставления субсидии, в том числе, является наличие в бюджете муниципального образования бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств муниципального образования в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в объеме, необходимом для их исполнения, включая размер планируемой к предоставлению из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии.

Из представленной в материалы дела выписки из решения Хабаровской городской Думы от 24.04.2018 N 793 "О внесении изменений в решение Хабаровской городской Думы от 19.12.2017 N 723 "О бюджете городского округа "Город Хабаровск" на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов" следует, что в бюджете муниципального округа "Город Хабаровск" на 2018 год учтены бюджетные ассигнования на расходные обязательства муниципального образования на проведение комплексных кадастровых работ на территории города в полном объеме, необходимом для выполнения указанных работ - 3 131 103 руб., в том числе за счет средств муниципального образования - 1 293 143 руб., за счет средств субсидии края - 1 837 960 руб., что соответствует положениям части 3 статьи 139 БК РФ.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Хабаровского края от 07.11.2018 по делу N А73-15421/2018 установлено, что 04.04.2018 произведена оплата за проведенные кадастровые работы в размере 1 293 143 руб. - доля городского округа.

Таким образом, обязательства со стороны муниципального образования исполнены в полном объеме.

Кроме того, получив отказ Министерства инвестиционной и земельно-имущественной политики Хабаровского края в выплате субсидии, Администрация города Хабаровска обратилась в арбитражный суд с исковым заявлением о взыскании неполученной субсидии. Приведенные обстоятельства являлись предметом судебного разбирательства по делу N А73-15797/2018, решение суда вступило в законную силу 13.02.2019.

Судом также учтено, что на момент проведения проверки (период с 03 по 25 июня 2019 г.), Министерству финансов Хабаровского края было известно о конкретных обстоятельствах отражения в сведениях по форме 369 и пояснительной записке (форма 0503360) просроченной кредиторской задолженности перед ООО "Сеть плюс" за проведение кадастровых работ; о выполнении соглашения со стороны Администрации и незаконном бездействии со стороны Министерства инвестиционной и земельно-имущественной политики Хабаровского края, выразившемся в не перечислении бюджетных средств их получателю.

Оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что Министерством не подтвержден факт несоответствия деятельности объекта контроля (Администрации города Хабаровска) требованиям законодательных и (или) нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих его деятельность в части, подлежащей внутреннему государственному финансовому контролю, в частности Правилам N 151-пр.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводящиеся к иной, чем у арбитражного суда, неверной трактовке законодательства, не могут служить основаниями для отмены судебного акта, так как не свидетельствуют о нарушении арбитражным судом первой инстанции норм права. Кроме того, данные доводы не опровергают выводы суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 09.10.2019 по делу N А73-13788/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.А. Швец

Судьи

Е.И. Сапрыкина Е.Г. Харьковская