Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2019 г. N 07АП-11723/19

город Томск

12 декабря 2019 г.

Дело N А45-17376/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 декабря 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Логачева К.Д.,

судей Бородулиной И.И.,

Хайкиной С.Н.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Винник А.С., без использования средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (N 07АП-11723/2019) на решение от 27.09.2019 Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-17376/2019 (судья Абаимова Т.В.) по заявлению администрации Черепановского района Новосибирской области, г. Черепаново к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, г. Новосибирск о признании незаконным и отмене предупреждения N54/01/15/-536/2019 от 25.03.2019.

Третьи лица: 1) Муниципальное унитарное предприятие "Черепановское пассажирское автотранспортное предприятие", г.Черепаново; 2) Муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-коммунальное хозяйство", с.Шурыгино,

без участия лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания.

УСТАНОВИЛ:

администрация Черепановского района Новосибирской области (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконным и отмене предупреждения N 54/01/15/-536/2019 от 25.03.2019.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, привлечены Муниципальное унитарное предприятие "Черепановское пассажирское автотранспортное предприятие" (далее - МУП "Черепановское пассажирское автотранспортное предприятие"), Муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-коммунальное хозяйство" (далее - МУП "ЖКХ").

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 27.09.2019 заявленные требования удовлетворены, предупреждение антимонопольного органа N 54/01/15/-536/2019 от 25.03.2019 признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, УФАС обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что арбитражный суд подменил собой антимонопольный орган и в судебном акте на основании дополнительных документов и доказательств предрешил вопрос об отсутствии со стороны администрации нарушения антимонопольного законодательства. Предоставление субсидии так и предоставление муниципальной преференции на основании акта исполнительного органа местного самоуправления не соответствует положениям бюджетного законодательства и Федеральному закону "О защите конкуренции".

В отзыве на апелляционную жалобу администрация просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, возражая против доводов антимонопольного органа.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного заседания, не явились в судебное заседание суда апелляционной инстанции.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва, проверив в соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, УФАС проведена проверка администрации, по результатам которой установлено, что распоряжением администрации N 98-Р от 27.01.2016 МУП "Черепановское пассажирское автотранспортное предприятие" выделена субсидия в размере 2 149 200 рублей, цель субсидирования - развитие и укрепление материально-технической базы; распоряжением администрации N 3112-Р от 29.08.2018 МУП "ЖКХ Черепановское" выделена субсидия в размере 2 805 787 рублей, цель субсидирования - подготовка объектов ЖКХ к работе в осенне-зимний период 2018-2019 годов; распоряжением администрации N 413-Р от 28.03.2018 (в редакции распоряжения N 428-Р от 30.03.2018) МУП "Бочкаревский жилкомплекс" выделена субсидия в размере 697 500 рублей, цель субсидирования - подготовка объектов ЖКХ к работе в осенне-зимний период.

По результатам проверки составлен акт от 26.12.2018 N 05-08, антимонопольный орган пришел к выводу, что предоставление денежных средств МУП "ЖКХ Черепановское" и МУП "Бочкаревский жилкомплекс", МУП "Черепановское пассажирское автотранспортное предприятие" не является субсидиями; ситуация, при которой конкретному хозяйствующему субъекту выделяются бюджетные средства на будущие расходы, вне процедуры, установленной Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) недопустима; предоставленные денежные средства свидетельствует о предоставлении отдельному хозяйствующему субъекту преимущества, обеспечивающего более выгодные условия деятельности, в виде выплаты ему из бюджета денежных средств, в связи с чем являлись муниципальной преференцией, предоставленной муниципальным предприятиям в отсутствие акта представительного органа местного самоуправления, который бы содержал условия, указанные в пункте 1 части 3 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), а именно, порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя, без согласия антимонопольного органа.

Установив, что в действиях администрации по неправомерному предоставлению муниципальных преференций усматриваются нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган в адрес администрации вынес предупреждение от 25.03.2019 N054/01/15/-536/2019 о необходимости прекращения указанных действий путем принятия мер по возврату в бюджет денежных средств, выданных на основании распоряжений 98-Р от 27.01.2016, N428-Р от 30.03.2018, 3112-Р от 29.08.2018, в срок до 25.04.2019.

Полагая, что предупреждение является необоснованным, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что субсидии предоставлены в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции обоснованными и соответствующими действующему законодательству исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными при наличии одновременно двух условий: если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1).

Частью 1 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ предусмотрено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, отмечено, что предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на общество обязанность и влияющее тем самым на права хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности. Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 названного Федерального закона.

В соответствии с пунктом 20 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Вынося оспариваемое предупреждение, антимонопольный орган исходил из того, что предоставление МУП "ЖКХ Черепановское" и МУП "Бочкаревский жилкомплекс", МУП "Черепановское пассажирское автотранспортное предприятие" на основании распоряжений администрации субсидий приводит (может привести) к ограничению конкуренции на рынке выполнения работ в области жилищно-коммунального хозяйства, поскольку тем самым ограничивается доступ иных хозяйствующих субъектов к означенному муниципальному ресурсу; предоставление предприятиям субсидий является муниципальными преференциями.

Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

В силу пункта 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Согласно подпункту 3 пункта 2 статьи 78 БК РФ указанные субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

Из материалов дела следует, что постановлением администрации от 12.05.2017 N 295 утвержден Порядок предоставления из бюджета Черепановского района Новосибирской области субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, а также физически лицам - производителям товаров, работ, услуг (далее - Порядок).

В соответствии с пунктами 2.1, 2.2 Порядка субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров), выполнением работ, оказанием услуг; в пределах лимитов бюджетных ассигнований в текущем финансовом году, предусмотренных на эти цели в бюджете Черепановского района Новосибирской области, утвержденных Решением сессии Совета депутатов Черепановского района Новосибирской области о бюджете Черепановского района Новосибирской области.

В силу пункта 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161-ФЗ) государственное или муниципальное предприятие может быть создано, в том числе в случае необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач.

Согласно Уставам МУП "Бочкаревский жилкомплекс", МУП "ЖКХ Шурыгино" (в дальнейшем реорганизованы в МУП "ЖКХ Черепановское"), основаны на праве хозяйственного ведения постановлением главы Черепановского района Новосибирской области N 607 от 20.07.2017 и N 659 от 04.08.2017 соответственно, в целях оказания услуг в области жилищно-коммунального и коммунального хозяйства. Учредителем предприятий является администрация.

МУП "Черепановское пассажирское автотранспортное предприятие" создано администрацией в целях организации транспорта по регулярным внутригородским и пригородных пассажирским перевозкам.

В силу пункта 2 статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Денежные средства в размере 2 149 200 рублей предоставлены МУП "Черепановское пассажирское автотранспортное предприятие" по его заявлению в счет возмещения понесенных предприятием затрат на ремонт крыши и приобретение автомобиля (распоряжение администрации от 27.01.2016 N 98-Р).

По заявлению МУП "Бочкаревский жилкомплекс" в целях подготовки объектов ЖКХ к работе в осенне-зимний период (погашения задолженности за ТЭР) распоряжением администрации N 413-Р от 28.03.2018 (в редакции распоряжения N 428-Р от 30.03.2018) предприятию выделена субсидия в размере 697 500 рублей.

По заявлению МУП "ЖКХ Черепановское" в целях подготовки объектов ЖКХ к работе в осенне-зимний период (погашения задолженности за ТЭР) распоряжением администрации N 3112-Р от 29.08.2018 предприятию выделена субсидия в размере 2 805 787 рублей.

Кроме того, распоряжения о предоставлении субсидий приняты на основании актов представительного органа муниципального образования о местном бюджете - Решения 20-й сессии Совета депутатов Черепановского района Новосибирской области N 6 "О бюджете Черепановского района Новосибирской области на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов" и Решение 22-ой сессии Совета депутатов Черепановского района Новосибирской области N 5 "О внесении изменений в решение двадцатой сессии Совета депутатов от 20.12.2017 N 6 "О бюджете Черепановского района Новосибирской области на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов".

Таким образом, поскольку на момент предоставления субсидий имелись соответствующие акты органа местного самоуправления о бюджете, доводы антимонопольного органа о получении вышеуказанными предприятиями преференций признаются апелляционным судом несостоятельными. В связи с чем в действиях администрации не усматривается нарушение положений бюджетного законодательства и Федерального закона "О защите конкуренции".

Ссылка апеллянта на то обстоятельство, что заявитель представил в суд первой инстанции дополнительные доказательства, которыми не обладал антимонопольный орган на момент вынесения оспариваемого предупреждения, апелляционным судом отклоняется.

По правилам арбитражного судопроизводства каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (часть 1 статьи 65 АПК РФ).

Положениями пункта 1 статьи 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что копии документов, представленных в суд лицом, участвующим в деле, направляются им другим лицам, участвующим в деле, если у них эти документы отсутствуют.

Вместе с тем, несвоевременное раскрытие стороной доказательств и предоставление доказательств в судебное заседание по рассмотрению спора, в том числе и при том, что ранее разбирательство дело откладывалось, для предоставления таких доказательств стороной, не может являться основанием для отказа в приобщении и исследовании судом таких документов.

В пункте 35 Информационного письма от 13.08.2004 N 82 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил, что доказательства, не раскрытые лицами, участвующими в деле, до начала судебного заседания, представленные на стадии исследования доказательств, должны быть исследованы арбитражным судом первой инстанции независимо от причин, по которым нарушен порядок раскрытия доказательств.

Таким образом, представление заявителем дополнительных доказательств непосредственно в суд первой инстанции является его правом. Отсутствие у антимонопольного органа в момент вынесения оспариваемого предупреждения документов, представленных заявителем в суд первой инстанции, не свидетельствует о незаконности выводов суда первой инстанции.

Из материалов дела не следует, что антимонопольный орган был ограничен в своих процессуальных правах по представлению доказательств в обоснование своей позиции и опровергающих доводы заявителя.

Доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельства и его выводы, в апелляционной жалобе не приведено.

Оценивая изложенные в апелляционной жалобе доводы, суд апелляционной инстанции установил, что в них отсутствуют ссылки на факты, которые не были предметом рассмотрения суда первой инстанции, имели бы юридическое значение и могли бы повлиять в той или иной степени на принятие законного и обоснованного судебного акта при рассмотрении заявленного требования по существу.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции нарушений норм материального и норм процессуального права не допущено.

Оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены решения у суда апелляционной инстанции не имеется. Апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 27.09.2019 Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-17376/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий

К.Д. Логачев

Судьи

И.И. Бородулина С.Н. Хайкина