Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 декабря 2019 г. N 09АП-61558/19

г. Москва

10 декабря 2019 г.

Дело N А40-110176/19

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 декабря 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи В.А.Свиридова

судей: И.А.Чеботаревой, Т.Б.Красновой

при ведении протокола

секретарем судебного заседания М.М. Пахомовым

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу ФАС России на решение Арбитражного суда г.Москвы от 14 августа 2019 по делу N А40-110176/19 (33-1014) принятое судьей Ласкиной С.О..А.

по заявлению ПАО "ФСК ЕЭС"

к ФАС России

третье лицо: ООО "ГРАДСЕРВИС"

о признании незаконными решения, предписания

при участии:

от заявителя: Кожевникова М.А. по дов. от25.12.2018, Рудич О.И. по дов. от 01.02.2019;

от ответчика: не явился, извещен;

от третьих лиц: не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

ПАО "ФСК ЕЭС" (далее общество) обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением о признании недействительными решения от 01.02.2019 N 223-ФЗ-116/19 и предписания от 01.02.2019 N 223-ФЗ-116/19 ФАС России (далее антимонопольный орган)

Решением от 14.08.2019 заявленные требования удовлетворены, суд сделал вывод о несоответствии оспариваемых актов антимонопольного органа требованиям закона.

Не согласившись с принятым судебным актом, ФАС России обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Ссылается на незаконность, необоснованность оспариваемого решения, полагает, что судом нарушены нормы материального и процессуального права.

Отзывы на апелляционную жалобу не поступали.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Представители ответчика и третьего лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте, в судебное заседание не явились. Суд рассмотрел дело в порядке ст.ст.123 и 156 АПК РФ в их отсутствии.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, выслушав объяснения заявителя, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, считает, что решение подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, решением ФАС России N 223-ФЗ-116/19 от 01.02.2019 жалоба ООО "ГРАДСЕРВИС" на действия (бездействие) ПАО "ФСК ЕЭС" при проведении открытого запроса предложений на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке ПС и РПБ Самара филиала ПАО "ФСК ЕЭС" - Самарское ПМЭС (извещение N 31807366290) признана обоснованной в части неправомерного отказа ООО "ГРАДСЕРВИС" в допуске к участию в закупке.

Также решением N 223-ФЗ-116/19 от 01.02.2019 комиссия Федеральной антимонопольной службы по контролю в сфере закупок признала, что в действиях ПАО "ФСК ЕЭС" имеются нарушения части 1 статьи 2, пунктов 2, 3, 8 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее Закон о закупках).

В соответствии с Решением N 223-ФЗ-116/19 от 01.02.2019 ПАО "ФСК ЕЭС" выдано предписаниеN 223-ФЗ-116/19 от 01.02.2019.

Не согласившись с вышеуказанными решением и предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии со ст.198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.5 ст.200 АПК РФ с учетом ст.65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что, принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции законно и обоснованно исходил из имеющихся в деле доказательств, спорным отношениям дана надлежащая правовая оценка, нормы материального права применены правильно.

Отказывая в удовлетворении требований, суд обоснованно исходил из следующего.

Комиссия ФАС России пришла к выводу "об отсутствии в документации надлежащей инструкции по заполнению заявок участников закупки, и поскольку Заказчиком в Документации не установлен надлежащим образом порядок предоставления Технического предложения участника закупки, а также исчерпывающий перечень информации (сведений), необходимой для указания в Техническом предложении участника".

Комиссия ФАС России сочла, что действия Заказчика ограничивают количество участников закупки и противоречат п.2 ч.1 ст.3; ч.1 ст.2 Закона о закупках, п.1.2.1 Положения о закупке и нарушают ст.4 (в решении не указан нормативный документ).

Согласно п.1, 5, 7 и 9 части 10 ст.4 Закона о закупках в документации о закупке указываются установленные заказчиком требования, связанные с определением соответствия выполняемой работы его потребностям, сведения о начальной цене договора (цене лота), порядок формирования цены договора, а также перечень документов, представляемых для подтверждения соответствия установленным требованиям.

ПАО "ФСК ЕЭС" в п.3.6.2.2. "d" закупочной документации установлено, что по результатам проведения отборочной стадии Закупочная комиссия имеет право отклонить заявки, которые содержат технические предложения, не соответствующие установленным в настоящей Закупочной документации требованиям.

ООО "ГРАДСЕРВИС" в рамках проводимой закупки в Техническом предложении (Форма 2), приложение 1 к письму о подаче оферты от 10 января 2019 г. N 6 не представил информацию по обеспечению помещений расходными материалами (туалетной бумагой, бумажными салфетками, жидким мылом, дезинфицирующими средствами), что не соответствует п.3.2.2 Технического задания (Том 2 ЗД "Техническая часть").

Более того, согласно п.3.3.1.1. б) Закупочной документации Участник не подготовил Заявку, включающую техническое предложение по форме и в соответствии с п.5 инструкции по заполнению Технического предложения (п.4 ЗД, Форма 2), приведенными в настоящей Документации по запросу предложений (раздел 4, форма 2).

Таким образом, не предоставление ООО "ГРАДСЕРВИС" информации в соответствии с требованиями закупочной документации повлекло неисполнение предъявленных Заказчиком требований, и как следствие, отклонение заявки. Отклонение заявки нельзя автоматически приравнять к ограничению конкуренции.

Извещение о проведении запроса предложений от 26.12.2018 N 549985 было опубликовано ПАО "ФСК ЕЭС" на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (www.zakupki.ru) N 31807366290, на сайте ПАО "ФСК ЕЭС" (www.fsk-ees.ru), на электронной торговой площадке - ЭТП "РТС-Тендер" (закупка N549985), и содержало достаточно сведений, которые позволяли потенциальному участнику сформировать свое предложение.

Антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.

Жалобы участников закупки на действия (бездействие) заказчика подлежат рассмотрению согласно процедуре, предусмотренной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, по основаниям, которые установлены частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

Между тем, антимонопольный орган рассмотрел жалобу ООО "ГРАДСЕРВИС", принял решение о признании жалобы обоснованной, посчитав, что заказчик допустил нарушение ряда положений Закона о закупках и статьи 17 Закона о защите конкуренции. По результатам рассмотрения жалобы ПАО "ФСК ЕЭС" было выдано Предписание от 01.02.2019 N 223-ФЗ-116/19 об устранении выявленных нарушений антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством РФ торгов. Порядок рассмотрения жалоб установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, которая регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в силу Закона, но не определяет основания обращения в антимонопольный орган.

Основания закреплены частью 10 статьи 3 Закона о закупках - перечень исчерпывающий.

Учитывая изложенное, в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых предусмотрен частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 3 Закона о закупках (в редакции Закона N 505-ФЗ) обжалование действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган осуществляется, в том числе, по основанию проведения закупки с нарушением требований Закона о закупках.

Следовательно, при рассмотрении жалоб антимонопольный орган вправе выносить решения и предписания, необходимые для восстановления прав участников закупки, в частности, если права участников нарушены несоблюдением заказчиком требований к информационной открытости закупки, установлением неизмеряемых требований к участникам закупки, необоснованным ограничением конкуренции и несоблюдением принципа равенства по отношению к участникам закупки (пункты 1, 2 и 4 части 1 статьи 3 Закона о закупках).

В жалобе от 28.01.2019 N 3 ООО "ГРАДСЕРВИС" указывает на несогласие отклонение заявки по результатам заочного заседания закупочной комиссии на основании п.3.6.2.2 "d" Закупочной документации в виду несоответствия технического предложения требованиям закупочной документации.

Антимонопольный орган, не ограничиваясь доводами жалобы, дополнительно самостоятельно выявил:

* "представление информации о цепочке собственников участника закупочной процедуры не влияет на исполнение обязательств по договору" и установление требования о предоставлении такой информации противоречит п.1.2.1. Положения о закупке, п.2 ч.1 ст.3 Закона о закупках и нарушает положения ч.1 ст.2 Закона о закупках (п.3 решения от 01.02.2019);

* "в документации Заказчиком не установлена дата окончания срока подачи заявок", что нарушает ст.4 Закона о закупках и содержит признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч.7 ст.7.32.3 КоАП РФ;

* "право Заказчика проводить преддоговорные переговоры не способствует выявлению лучших из предложенных условий исполнения договора при проведении Запроса предложений" и установление такого положения в документации противоречит п. 1.2.1 Положения о закупке, п.2 ч.1 ст.3 Закона о закупках и нарушает ч. 1 ст.2 Закона о закупках;

* "установление Заказчиком требования о представлении в составе закупки графика оплаты выполняемых работ является излишним и противоречит п.1.2.1. Положения о закупке п.2 ч.1 ст.3 Закона о закупках и нарушает ч.1 ст.2 Закона о закупках".

Кроме того, из вышеперечисленных в решении от 01.02.2019 нарушений не следует, что права участников закупки нарушены несоблюдением заказчиком требований к информационной открытости закупки, установлением неизмеряемых требований к участникам закупки, необоснованным ограничением конкуренции и несоблюдением принципа равенства по отношению к участникам закупки (пункты 1, 2 и 4 части 1 статьи 3 Закона о закупках).

Таким образом, антимонопольный орган не учел требования ч. 13 ст.3 Закона о закупках, которое гласит, что рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Антимонопольный орган в рамках рассмотрения жалобы не может проводить внеплановую проверку соблюдения заказчиком Закона N 135-ФЗ (п.п.17, 18 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона N 223-ФЗ (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018).

Таким образом, выявленные антимонопольным органом нарушения за рамками доводов заявителя жалобы являются необоснованными.

В соответствии с положениями ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства, суд сделал правомерный вывод, что оспариваемое Решение противоречит закону и нарушает права заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

Пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.01.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" установлено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, обжалуемые Решение и Предписание нарушают права и законные интересы ПАО "ФСК ЕЭС", поскольку Заявителю вменяются нарушение требований законодательства, которых он не совершал. Обжалуемые акты нарушают права и законные интересы ПАО "ФСК ЕЭС".

Согласно ч. 2 ст. 201 АПК РФ, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным.

При таких данных, апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции том, что оспариваемые обществом решение и предписание нарушает права и законные интересы общества в сфере экономической и предпринимательской деятельности, ввиду чего, не могут быть признаны законными и обоснованными.

Исходя из вышесказанного, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, полагает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит, учитывая, что приведенные в ней доводы не влияют на законность и обоснованность правильного по существу решения суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч.4 ст.270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 14.08.2019 по делу N А40-110176/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

В.А. Свиридов

Судьи

Т.Б. Краснова И.А. Чеботарева