Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2019 г. N 17АП-15151/19

г. Пермь

12 декабря 2019 г.

Дело N А60-17954/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 11 декабря 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 декабря 2019 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Гуляковой Г.Н.,

судей Васильевой Е.В., Голубцова В.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кривощековой С.В.,

при участии:

от заявителя Муниципального автономного общеобразовательного учреждения средняя общеобразовательная школа N 10 (ИНН 6620016146, ОГРН 1106620000310) - Федосеева Л.Н. паспорт, доверенность от 09.01.2019, диплом от 01.07.2012;

от заинтересованного лица Финансового управления в Кушвинском городском округе (ИНН 6620016347, ОГРН 1106620000519) - не явились, извещены надлежащим образом;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заинтересованного лица Финансового управления в Кушвинском городском округе

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 22 августа 2019 года

по делу N А60-17954/2019,

принятое судьей Присухиной Н.Н.

по заявлению Муниципального автономного общеобразовательного учреждения средняя общеобразовательная школа N 10

к Финансовому управлению в Кушвинском городском округе

о признании недействительным предписания,

установил:

Муниципальное автономное общеобразовательное учреждение средняя общеобразовательная школа N 10 (далее - заявитель, МАОУ СОШ N 10, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Финансовому управлению в Кушвинском городском округе (далее - заинтересованное лицо, Управление) о признании недействительным предписания об устранении выявленных нарушений от 01.02.2019 N 01/02 (с учетом уточнения заявленного требования, принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - АПК РФ).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 22.08.2019 заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным предписание Финансового управления в Кушвинском городском округе об устранении выявленных нарушений от 01.02.2019 N 01/02. С заинтересованного лица в пользу заявителя взыскано 3 000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с принятым решением, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в соответствии с которой просит названное решение отменить в части, принять по делу новый судебный акт которым удовлетворить требования заявителя в части указания суммы нарушения, подлежащей возврату в бюджет Кушвинского городского округа в размере 16 108,67 руб. Заявитель жалобы считает, что при принятии решения судом неправильно применены нормы материального и процессуального права, неверно определены обстоятельства, имеющие значение для дела. Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции, по мнению Управления, не учел, что заявителем самостоятельно проведена экспертиза сметной стоимости работ и установлена сумма 16 108,67 руб., подлежащая возврату в бюджет, чем подтверждаются выводы органа контроля о том, что МАОУ СОШ N 10 приняты и оплачены работы по необоснованно завышенной цене. Соответственно, полностью предписание отмене не подлежало.

Заявитель представил отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым просит решение суда оставить без изменения, доводы жалобы находит несостоятельными.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя поддержала доводы отзыва.

Заинтересованное лицо о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, в судебное заседание представителей не направило, что в силу части 2 статьи 200 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Судами установлено, следует из материалов дела, что Финансовым управлением в Кушвинском городском округе на основании приказа от 15.10.2018 г. N 162 была проведена плановая финансовая проверка в Муниципальном автономном общеобразовательном учреждении средней общеобразовательной школе N 10, в ходе которой Управлением установлено нецелевое и экономически неэффективное расходование средств бюджета Кушвинского городского округа на общую сумму 51 003 руб.

По итогам проверки составлен акт от 10.01.2018 N 01-11 плановой проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Муниципального автономного общеобразовательного учреждения средней общеобразовательной школы N 10 за 2017 год и истекший период 2018 года от 10.01.2019, в котором сделано заключение о том, что в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" МАОУ СОШ N 10 приняты и оплачены работы по необоснованно завышенной цене на общую сумму 51 003 руб., что указывает на нецелевое и экономически неэффективное расходование денежных средств бюджета Кушвинского городского округа.

МАОУ СОШ N 10 выдано предписание от 01.02.2019 N01/02 об устранении выявленных нарушений, которым учреждению предписано в срок до 07.03.2019 обеспечить возврат средств в доход бюджета Кушвинского городского округа на общую сумму 51 003 руб.

Полагая, что указанное предписание Управления является незаконным и необоснованным, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Установив, что требования МАОУ СОШ N 10 являются обоснованными, суд первой инстанции удовлетворил заявление, признав оспариваемое предписание недействительным.

Заинтересованное лицо по доводам, изложенным в апелляционной жалобе, настаивает на том, что решение подлежит отмене/изменению в части.

Оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из взаимосвязанного анализа положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии со статьей 38 БК РФ в основу исполнения денежных средств заложен принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно части 1 статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает, в том числе, бюджетными полномочиями, по обеспечению результативности, адресности и целевому характеру использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств. Аналогичные бюджетные полномочия предусмотрены статьей 162 БК РФ для получателя бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Заявитель является объектом государственного (муниципального) контроля (статья 266.1 БК РФ).

В статье 269.2 БК РФ установлено, что полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является в том числе контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок бюджетного нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию (статья 270.2 БК РФ).

Учреждение является некоммерческой образовательной организацией, созданной для оказания муниципальной услуги в сфере образования.

Учредителем и собственником имущества Учреждения является Кушвинский городской округ.

В соответствии со статьей 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом.

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (часть 6 статьи 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ).

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) понимается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено данным кодексом.

Из части 1 статьи 78.1 БК РФ следует, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Субсидия представляет собой пособие, преимущественно в денежной форме, предоставляемое государством за счет средств государственного бюджета местным органам власти, юридическим и физическим лицам.

Источником формирования финансовых средств образовательного учреждения являются средства бюджета Кушвинского городского округа в виде субсидии на выполнение муниципального задания и иные цели.

К компетенции учредителя образовательного учреждения относится контроль финансово-хозяйственной деятельности учреждения.

Согласно пункту 2 Порядка осуществления внутреннего муниципального финансового контроля Финансовым управлением в Кушвинском городском округе, утвержденного постановлением администрации Кушвинского городского округа от 09.02.2015 N 147, деятельность по контролю основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости, профессиональной компетентности, достоверности результатов и гласности.

Из содержания части 1 статьи 1 Закона о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц от 18.07.2011 N 223-ФЗ следует, что целями регулирования Закона о закупках являются, в том числе, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, а также эффективное использование денежных средств.

Таким образом, часть 1 статьи 1 Закона о закупках закрепляет право заказчика самостоятельно устанавливать требования к товарам, работам, услугам в соответствии с потребностями Заказчика, требования к их качеству и надежности. При этом стоимость таких товаров, работ, услуг с учетом установленных заказчиком параметров надежности и качества не должна быть завышена.

В дополнение к указанным выше целям, пунктом 3 части 1 статьи 3 Закона о закупках предусмотрен принцип целевого и экономически эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика.

Исходя из указанного принципа, заказчик должен расходовать денежные средства не только эффективно, но и исключительно на те товары, работы, услуги, с такими параметрами качества и надежности, в которых Заказчик испытывает потребность. При этом в соответствии с приведенным принципом Заказчик должен предпринимать все необходимые меры, направленные на сокращение издержек Заказчика.

В части 2 статьи 2 Федерального закона N 223-ФЗ указано, что положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Как следует из материалов дела, в целях соблюдения требований Закона о закупках, а также Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд МАОУ СОШ N 10 для приобретения услуги по установке системы очистки воды в помещении столовой МАОУ СОШ N 10 и формирования начальной (максимальной) цены договора заявитель обратился в Муниципальное казенное учреждение Кушвинского городского округа "Комитет жилищно-коммунальной сферы", которое в соответствии с пунктом 2.2.38. устава осуществляет составление и проверку сметной документации на капитальный и текущий ремонты объектов муниципальной собственности, что является одним из основных видов уставной деятельности в соответствии с частью 1 статьи 24 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

На основании обращения МКУ КГО "КЖКС" составлен сметный расчет N 137-2017 на выполнение вышеуказанных работ, при этом стоимость работ была установлена по состоянию на 01.09.2017 в сумме 99 900 руб.

Указанный расчет утвержден заказчиком 03.10.2017.

Данный сметный расчет был предъявлен для выделения бюджетных ассигнований в Финансовое управление в Кушвинском городском округе, которое в соответствии с пунктом 5 Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Кушвинского городского округа муниципальным бюджетным и автономным учреждениям Кушвинского городского округа на иные цели, утвержденным Постановлением администрации Кушвинского городского округа от 10.11.2014 N 2116, провело экспертизу предоставленных документов на предоставление субсидий и пришло к выводу о санкционировании указанных расходов.

Учреждением заключен договор от 03.10.2017 N 19 с ООО ТД "Энергия", на выполнение работ по установке системы очистки воды в помещении столовой МАОУ СОШ N 10 по адресу: г. Кушва, ул. Дзержинского, 1.

Работы по договору выполнены, о чем представлены акты о приемке выполненных работ формы N КС-2 и справка о стоимости выполненных работ и затрат формы N КС-3: акт КС-2 от 25.10.2017 N 1 на сумму 99 900 руб.; справка КС-3 от 25.10.2017 N 1 на сумму 99 900 руб.

Решением Думы Кушвинского городского округа от 27.04.2017 N 60 "О внесении изменений в решение Думы Кушвинского городского округа "О бюджете Кушвинского городского округа на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов" на основании заключения финансового органа была выделена субсидия из бюджета Кушвинского городского округа на установку системы очистки воды в помещении столовой заявителю, денежные средства доведены Главным распорядителем бюджетных средств Управлением образования Кушвинского городского округа дополнительным соглашением о предоставлении иных субсидий от 10.11.2017 N 74-2017/1 в соответствии со статьей 78.2. БК РФ.

Оплата выполненных работ подрядчику произведена на сумму 99 900 руб. платежным поручением от 29.11.2017 N 629.

В ходе осуществления мероприятий внутреннего контроля заинтересованным лицом выявлена неэффективность расходования бюджетных средств по указанной сделке.

Из содержания нарушения, указанного Управлением в акте и оспариваемом предписании усматривается, что проверкой обоснования цены договора подряда от 03.10.2017 N 19 установлено, что в локальном сметном расчете N 137-2017 на сумму 99 900 руб. составленного специалистом отдела капитального строительства МКУ КГО "КЖКС", необоснованно завышены цены на оборудование: Фильтр дисковый механический "Azud DF-1" (позиция N 9); Ультрафиолетовый стерилизатор "AQUA PV-8" (позиция N 12).

Финансовым управлением проведен мониторинг рыночных цен и перерасчет стоимости работ. Фактическая стоимость выполненных работ согласно перерасчету по установке системы очистки воды в помещении столовой МАОУ СОШ N 10 по адресу: г. Кушва, ул. Дзержинского, 1, составляет 48 897 руб.

На основании изложенного, Управление пришло к выводу о том, что сумма 51 003,00 руб. подлежит возврату в доход бюджета Кушвинского городского округа.

При этом, как верно указал суд первой инстанции, мониторинг рыночных цен оборудования проведен заинтересованным лицом по состоянию на ноябрь-декабрь 2018 года по информации о стоимости оборудования, полученной с сайтов поставщиков в сети Интернет.

В связи с тем, что Управлением в целях определения рыночной цены использован период, отличающийся от периода сделки, цены предложений, указанные в сети интернет без учета стоимости доставки товара, не могут быть признаны рыночными ценами на идентичные услуги (товары).

Кроме того, из материалов дела следует, что обоснование начальной (максимальной) цены договора проведено заявителем проектно-сметным методом, предусмотренным Положением о закупке товаров, работ, услуг для нужд МАОУ СОШ N 10.

Доводы об определении начальной (максимальной) цены на основании коммерческих предложений, отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку в целях получения субсидии Учреждением в Финансовое управление в Кушвинском городском округе представлен именно сметный расчет.

Однако, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что сам факт неэффективного использования бюджетных средств в связи с неверным определением цены в локальном сметном расчете установлен Управлением правомерно.

При этом, в материалы дела самим Учреждением представлено Заключение о достоверности сметной стоимости от 05.12.2018 N 15, выполненное ООО Испытательный лабораторный центр "Экостройлаб" по заказу МАОУ СОШ N 10 (л.д. 28-29, т. 2).

При этом согласно Заключению экспертизы локального сметного расчета N 137-2017 на сумму 99 900 руб. указанный расчет рекомендован к согласованию на сумму 82 891,33 руб., поскольку первоначально составленный расчет подлежит корректировке в части объема трубы и применения коэффициента стесненности.

Таким образом, материалами дела подтверждается завышение цен на приобретенные услуги на сумму 16 108,87 руб., что свидетельствует о допущенном неэффективном использовании денежных средств.

При этом, заявитель подтвердил, что денежная сумма 16 108,67 руб. (99 900 руб. - 82 891,33 руб.) подлежит возврату в бюджет.

25.01.2019 Учреждение возвратило в бюджет денежные средства в сумме 22 504,00 руб. платежным поручением N 36 как неэффективно использованные.

Указанные обстоятельства судом первой инстанции не учтены, что привело к принятию неправомерного в части решения.

Учитывая изложенное, предписание Управления является недействительным в части указания суммы нарушения, превышающей 16 108,67 руб.

Поскольку денежные средства учреждением перечислены в доход бюджета до вынесения оспариваемого предписания, постольку имеются основания для признания предписания Финансового управления от 01.02.2019 N 01/02 недействительным и в части требований об обеспечении возврата денежных средств в доход бюджета Кушвинского городского округа.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене в части, как принятое при неполном выяснении обстоятельств по делу (пункт 1 части 1 статьи 270 АПК РФ).

Так как, в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы, распределение судебных расходов в виде госпошлины по жалобе не производится.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 22 августа 2019 года по делу N А60-17954/2019 отменить в части, изложив пункты 1 и 2 резолютивной части в следующей редакции:

1. Заявленные требования удовлетворить в части.

2. Признать недействительным предписание Финансового управления в Кушвинском городском округе от 01.02.2019 N 01/02 в части установления суммы нарушений, превышающей 16 108,67 руб., и требований об обеспечении возврата денежных средств в доход бюджета Кушвинского городского округа.

В остальной части в удовлетворении требований отказать.

В остальной части оставить решение без изменения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Г.Н.Гулякова

Судьи

Е.В.Васильева В.Г.Голубцов