Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2019 г. N 02АП-10079/19

г. Киров

13 декабря 2019 г.

Дело N А82-12959/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 декабря 2019 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Хоровой Т.В.,

судей Немчаниновой М.В., Черных Л.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кондаковой О.С.,

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика: Дейцевой О.В., действующей на основании доверенности от 03.12.2018 N 13,

представителей третьих лиц:

от Правительства Ярославской области - Бушковой Е.В., действующей на основании доверенности от 13.05.2019 N 8/34-88, Осипчик О.В., действующей на основании доверенности от 13.05.2019 N ДВ01-011/19,

от Департамента финансов Ярославской области - Хватовой М.В., действующей на основании доверенности от21.05.2019,

от Департамента ЖКХ, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области - Роздовой Е.В., действующей на основании доверенности от 06.09.2017 N 18-06554/17,

от ОАО "РЖД" - Бучневой Е.Д., действующей на основании доверенности от 09.08.2018 N 52АА3898811,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания"

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.09.2019 по делу N А82-12959/2017

по иску Акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" (ИНН: 7604192971, ОГРН: 1107604019181)

к Департаменту транспорта Ярославской области

(ИНН: 7604059433, ОГРН: 1027600698498)

третьи лица:

Правительство Ярославской области (ИНН: 7604003720, ОГРН: 1027600684308), Департамент финансов Ярославской области

(ИНН: 7604002902, ОГРН: 1027600695363),

Департамент жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области (ИНН: 7604040739, ОГРН: 1027600689621), открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице Северной железной дороги (ИНН: 7708503727, ОГРН: 1037739877295)

о взыскании 13 768 175,08 руб.

установил:

Акционерное общество "Северная пригородная пассажирская компания" (далее - Истец, АО "СППК", Общество) обратилось с иском в Арбитражный суд Ярославской области к Департаменту транспорта Ярославской области (далее - Ответчик, Департамент) о взыскании убытков в виде выпадающих доходов за 2014 в размере 694 338,11 руб.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены Правительство Ярославской области, Департамент финансов Ярославской области, Департамент жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области, ОАО "Российские железные дороги" в лице Северной железной дороги.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 22.09.2019 в иске отказано.

АО "СППК" с принятым решением суда не согласилось и обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, настаивая, что установленные в 2014 тарифы не являлись экономически обоснованными, поэтому, несмотря на выплату субсидии, по итогам работы за 2014, Общество получило убытки, представляющие собой разницу между суммой дохода, которую оно могло получить при применении экономически обоснованного тарифа, но в пределах фактически понесенных экономически оправданных затрат, и суммой дохода, полученного с применением установленного тарифа, а также суммы полученной субсидии и реструктуризированной задолженности.

Соответственно, заявитель жалобы считает, что решение от 22.09.2019 подлежит отмене, так как при его принятии суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права и неверно оценил фактические обстоятельств дела.

Правительство Ярославской области, Департамент финансов Ярославской области, Департамент транспорта Ярославской области и Департамент жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области представили отзывы на жалобу, в которых против доводов Общества возражают, просят решение суда оставить без изменения.

АО "Российские железные дороги" в лице филиала-Северная железная дорога в отзыве на апелляционную жалобу поддержало требования АО "СППК" и просило отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований АО "СППК".

АО"СППК" явку своих представителей в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей заявителя апелляционной жалобы.

В судебном заседании апелляционного суда 12.12.2019 представители Ответчика и третьих лиц изложили свои позиции по рассматриваемому спору.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области от 22.09.2019 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, полагая, что предоставленная субсидия не покрывала в полном объеме экономически обоснованные затраты на пригородные пассажирские перевозки в Ярославской области в 2014, АО "СППК" обратилось с соответствующим иском в суд.

Арбитражный суд Ярославской области, руководствуясь статьями 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), исковые требования признал необоснованными.

Второй арбитражный апелляционный суд, изучив доводы жалобы, отзывов на жалобу, исследовав материалы дела, не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

В силу статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере, и при этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Статьей 1069 ГК РФ определено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению и возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

На основании подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе, организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

В силу частей 1 и 3 статьи 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ) тарифы должны устанавливаться на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающих безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта, а потери в доходах перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации в порядке, установленном органами государственной власти соответствующего публично-правового образования.

Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.

В силу пункта 3 статьи 8 Закона N 17-ФЗ потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования либо в результате установления таких тарифов, сборов и платы ниже экономически обоснованного уровня на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В Перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок (утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239, далее - Перечень N 239) до февраля 2015 были включены перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации (железными дорогами) и при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации. В настоящее время данные услуги включены в соответствующий перечень продукции.

Согласно пунктам 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 N 950, далее - Положение N 950) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.

В соответствии с пунктом 13 Положения о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 N 643, далее - Положение N 643) основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы является метод экономически обоснованных затрат.

Органы регулирования могут применять и иные методы ценового (тарифного) регулирования.

При установлении тарифов, сборов и платы с учетом необходимости обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения, а также конкурентоспособности экономики страны допускается применение перекрестного субсидирования в отношении регулируемых тарифов, сборов и платы, а также при необходимости определяются меры по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 Методики N 235-т/1 она определяет основные положения по расчету экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации.

Принципы и подходы, изложенные в Методике расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации (утверждена приказом Федеральной службы по тарифам от 28.09.2010 N 235-т/1, далее - Методика N 235-т/1), позволяют оценить не только плановые, но и фактические затраты перевозчика.

Согласно пункту 13 Методики N 235-т/1 при расчете экономически обоснованных затрат на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении в субъекте Российской Федерации регулирующий орган не учитывает затраты, в том числе вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием за счет поступлений от оказания услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, иной деятельности, не относящейся к этим услугам.

Таким образом, нормативно-правовые акты допускают отступление от метода экономически обоснованных затрат для обеспечения доступности транспортных услуг. Подобное отступление влечет за собой установление тарифа на уровне ниже экономически обоснованного.

В таком случае на публично-правовом образовании, уполномоченным органом которого принято соответствующее тарифное решение, лежит обязанность по возмещению перевозчику соответствующих убытков, если публично-правовым образованием не были приняты меры, направленные на компенсацию потерь иным способом.

При утверждении перевозчику тарифа как цены, рассчитанного с применением метода экономически обоснованных затрат, предполагается, что применение такого тарифа не должно приводить к возникновению убытков на стороне субъекта регулирования, а фактический дисбаланс доходов и расходов последнего выравнивается мерами последующего тарифного регулирования. В этом случае возложение на публично-правовое образование ответственности за понесенные перевозчиком убытки возможно лишь при условии, что нормативный правовой акт об утверждении тарифа признан недействующим по решению суда.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 21.02.2014 между ОАО "СППК" (перевозчик) и Агентством транспорта Ярославской области, заключен договор N -ОП/2014/СЕВППК-021 "На организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении". Действие договора распространялось на правоотношения сторон, возникшие с 01.01.2014 и сроком действия по 31.12.2014 (в редакции дополнительных соглашений к договору).

По условиям договора N -ОП/2014/СЕВППК-021 перевозчик осуществляет перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Ярославской области в соответствии с размерами движения пригородных поездов, указанным в приложение 1 к договору и тарифами, утвержденными установленным порядком, а Агентство (Департамент транспорта Ярославской области) возмещает перевозчику недополученные доходы, в соответствии с Постановлением Правительства Ярославской области от 09.12.2009 N 1190-П.

21.02.2014 и 24.06.2014 между АО "СППК" и Агентством транспорта Ярославской области были заключены договоры N -У/2014/СевППК-022 и N 24-У/2014/СевППК-111 "О предоставлении субсидии на возмещение затрат". Действие Договоров распространялось на правоотношения сторон, возникшие с 01.01.2014, и действовало по 31.12.2014.

По условиям данных договоров Агентство приняло на себя обязательство предоставить субсидию на возмещение затрат в связи с оказанием транспортных услуг, связанных с государственным регулированием тарифов, железнодорожным транспортом общего пользования.

Субсидия, предусмотренная для возмещения убытков АО "СППК", образовавшихся вследствие государственного регулирования тарифов, в соответствии с договорами N -У/2014/СевППК-022 от 21.02.2014 и N 24-У/2014/СевППК-111 от 24.06.2014 составила 212 151 193,53 руб. и была выплачена Обществу.

По результатам рассмотрения досудебного спора между АО "СППК" и Департаментом энергетики и регулирования тарифов Ярославской области Федеральной службой по тарифам принят приказ от 15.07.2015 N 1428-д о частичном удовлетворении требований и произведен перерасчет экономически обоснованных затрат компании и пассажирооборота, учитываемого при формировании цен (тарифов) на услуги АО "СППК". Сумма экономически обоснованных затрат на 2014 после перерасчета по данным Департамента составила 711 222 200 руб.

31.12.2015 между Департаментом транспорта Ярославской области и АО "СППК" было подписано Соглашение о реструктуризации задолженности N жд-235, согласно которому признанная Департаментом задолженность перед Обществом за 2013-2014, возникшая в результате оказания транспортных услуг железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, составляет 448 833366 руб.

Несмотря на то, что в Соглашении не определен размер задолженности с разбивкой по годам, Истец указывает, что за 2013 размер выпадающих доходов составил 228 835 937,94 руб., то есть на 2014 приходится 219 997 428,06 руб.

Между тем, из материалов дела усматривается, что:

- сумма экономически обоснованных затрат на 2014 составляет 711222200 руб.,

- Обществу выплачены субсидии - 212 151 193,53 руб.,

- фактически полученный доход по расчету Общества - 278 379 240,30 руб., следовательно, сумма выпадающих доходов составила 220 691 766,17 руб.,

- по условиям Соглашения о реструктуризации от 31.12.2015 предусмотрена выплата задолженности за 2013-2014 в общей сумме 448 833 366 руб.

Таким образом, сумма выпадающих доходов за 2014 полностью покрывается Соглашением о реструктуризации.

Факт регулярной выплаты подлежащих перечислению по Соглашению от 31.12.2015 сумм подтвердили представители, принимавшие участие в судебном заседании апелляционного суда.

Ссылку Общества на Экспертное заключение по уровню обоснованных затрат N 1-23-э/тр/жд, которое, по мнению АО "СППК", подтверждает, что убытки могут быть компенсированы из-за установления Истцу экономически необоснованных тарифов, апелляционный суд не принимает, так как порядок компенсации таких убытков стороны определили в договорах NУ/2014/СевППК-022 и N24-У/2014/СевППК-111.

В силу пунктов 5, 5.3 Порядка предоставления юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальным предпринимателям субсидии на возмещение затрат в связи с оказанием транспортных услуг, связанных с государственным регулированием тарифов, и о признании утратившим силу постановления Правительства области от 29.12.2008 N 735-п" (утвержден Постановление Правительства ЯО от 25.12.2009 N 1242-п, далее - Порядок N 1242-п; в редакции, действующей в соответствующий период) объем субсидии для каждого перевозчика определяется как разница между плановыми расходами, связанными с выполнением установленного объема перевозок, и плановыми доходами от оплаты за проезд населением с учетом возмещения недополученных доходов от предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан; при этом для перевозчика, осуществляющего перевозки железнодорожным транспортом пригородного сообщения, размер субсидии определяется с учетом экспертного заключения по уровню себестоимости пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Ярославской области, принимаемому для установления тарифов.

Согласно пунктам 7.3, 7.6 Порядка N 1242-п перевозчик ежеквартально в срок до 25 числа месяца, следующего за отчетным кварталом (по итогам года - не позднее 15 февраля года, следующего за отчетным), представляет в Департамент отчет по утвержденной приказом Департамента форме об объемах фактически оказанных транспортных услуг, произведенных расходах, полученных доходах и образовавшихся при этом убытках. Ежемесячно в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным, представляет в Департамент отчет по пробегу подвижного состава с пассажирами и акт приема-сдачи выполненных объемных показателей по утвержденным приказом департамента формам.

Соответственно, субсидия, призванная компенсировать перевозчику убытки, причиненные установлением ему тарифа, ниже экономически обоснованного, может быть скорректирована в течение года, в том числе, в случае установления ему в течение года иного тарифа и (или) существенного изменения показателей вагоно-километровой работы, из которых регулирующий орган исходил при первоначальном расчете.

Учитывает также апелляционный суд, что, АО "СППК" заключило договоры, в которых были определены порядок и размер компенсации затрат перевозчика и, последний, являясь субъектом предпринимательской деятельности, которая в силу статьи 2 ГК РФ является самостоятельной, осуществляемой на свой риск, должен был учитывать, что получит компенсацию именно в определенном размере.

В ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции и в апелляционной жалобе АО "СППК" настаивало на несостоятельности нормативных документов, на основании которых определен размер субсидии.

Однако, подписав акты по определению и порядку выплаты субсидии, Общество признало договоры и действия, совершенные в его рамках, исполненными.

Правом на включение затрат, не учтенных при установлении тарифа на 2014, в последующих периодах тарифного регулирования не воспользовалось (пункт 16 Методики N 235-т/1).

Ни тариф, ни договор, ни акты, ни порядок выплаты субсидии АО "СППК" не обжаловало.

Соответственно, Департамент и третьи лица имели основания считать взаимные договоренности в 2014 выполненными.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что, несмотря на выплату субсидии и реструктуризацию части суммы долга по Соглашению от 31.12.2015, у Общества по итогам работы за 2014 образовались убытки, апелляционный суд не принимает, так как в обязанности Ответчика и третьих лиц не входит оплата всех сумм, которые АО "СППК" считает своими убытками.

Фактически заявитель апелляционной жалобы не согласен с размером установленного тарифа, хотя никак его не оспаривал.

Доказательств несения каких-либо иных убытков, подлежащих возмещению, но по объективным причинам не учтенных при определении размера субсидии, а также о недостоверности учтенных в актах объемов показателей, АО "СППК" в материалы дела не представило. Таким образом, суд первой инстанции установил и принял к расчету объективные показатели, подлежащие учету при определении размера субсидии из бюджета.

Интерес АО "СППК" в получении субсидии в большем размере, чем это допустимо действующим законодательством, не может быть признан охраняемым законом публичным интересом в силу прямого противоречия нормам бюджетного законодательства, каковым в данном случае является не только целевое использование средств, но и эффективность, открытость, законность использования средств бюджета.

Расчеты АО "СППК" по выполненным работам и по понесенным расходам за 2013, объемы которых в учтенных суммах свидетельствуют о том, что выпадающие доходы составили 228 835 937,94 руб., в отношении которых Ярославская область не приняла мер по их компенсации, что привело к возникновению спора в судебном порядке (дело N А82-11408/2015), апелляционный суд не принимает, так как данная спорная сумма была включена в Соглашение от 31.12.2015, о чем в жалобе указал сам Истец.

При таких обстоятельствах, исследовав и оценив представленные в дело доказательства в совокупности, установив, что доказательств недобросовестного поведения Департамента и третьих лиц, а также противоправного виновного бездействия Ответчика, наличия причинно-следственной связи между понесенными убытками и противоправными действиями (бездействием) Департамента, возникновения в деятельности Общества отрицательной разницы между понесенными затратами и полученными доходами по вине Ответчика, заявитель жалобы в материалы дела не представил, суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения требований АО "СППК".

На основании изложенного Второй арбитражный апелляционный суд признает решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.09.2019 законным и обоснованным, принятым при правильном применении норм материального и процессуального права, а также с учетом фактических обстоятельств дела. Оснований для удовлетворения жалобы АО "СППК" по изложенным в ней доводам у апелляционного суда не имеется.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.09.2019 по делу N А82-12959/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" (ИНН: 7604192971, ОГРН: 1107604019181) - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Т.В. Хорова

Судьи

М.В. Немчанинова Л.И. Черных