Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2019 г. N 09АП-70510/19

город Москва

12 декабря 2019 г.

дело N А40-175569/19

Резолютивная часть постановления оглашена 05.12.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 12.12.2019.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующий судья Маркова Т.Т., судьи Кочешкова М.В., Лепихин Д.Е.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Казнаевым А.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федеральной антимонопольной службы на решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.09.2019

по делу N А40-175569/19, принятое судьей Вагановой Е.А.

по заявлению ПАО "Газпром" (ОГРН 1027700070518)

к Федеральной антимонопольной службе (ОГРН 1047796269663)

третьи лица: ООО "Вика-Двина"; АО "Газпром закупки"

о признании незаконными и отмене решения и предписания;

при участии:

от заявителя - Муратова Е.А. по доверенности от 23.10.2017;

от заинтересованного лица - Челидзе М.Е. по доверенности от 21.08.2019;

от третьего лица - не явились, извещены;

установил: решением Арбитражного суда г. Москвы от 30.09.2019 признаны недействительными решение и предписание Федеральной антимонопольной службы от 10.06.2019 N 223-ФЗ-577/19.

Антимонопольный орган, не согласившись с принятым решением, обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

В качестве третьих лиц в деле принимает участие ООО "Вика-Двина"; АО "Газпром закупки", представители в судебное заседание не явились, информация о принятии апелляционной жалобы вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Девятого арбитражного апелляционного суда (www.9aas.arbitr.ru) и Картотеке арбитражных дел по веб-адресу: www.//kad.arbitr.ru/) в соответствии положениями ч. 6 ст. 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представители заявителя и антимонопольного органа в судебном заседании поддержали свои доводы и возражения.

Рассмотрев повторно материалы дела в порядке, предусмотренном ст. ст. 266. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей заявителя и антимонопольного органа, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта, исходя из следующего.

Из материалов дела следует, в антимонопольный орган поступила жалоба ООО "Вика-Двина" от 31.05.2019 N 573687 на действия (бездействие) заказчика ПАО "Газпром" (заказчик) при проведении открытого конкурентного отбора в электронной форме на право заключения договора на поставку мебели металлической для нужд ПАО "Газпром" (извещение N 319077822982).

По результатам рассмотрения указанной жалобы антимонопольным органом принято решение от 10.06.2019 по делу N 223-ФЗ-577/19, которым жалоба признана обоснованной, а в действиях заказчика выявлены нарушения ч. 6 ст. 3.3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Заказчику выдано обязательное для исполнения предписание от 10.06.2019 по делу N 223-ФЗ-577/19, направленное на устранение выявленных нарушений.

Не согласившись с вынесенными решением и предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Заявитель указывает на незаконность принятия к рассмотрению жалобы ООО "Вика-Двина", поскольку она подлежала возвращению как не содержащая документов, подтверждающих полномочия В.А. Иванова, что исключало право антимонопольного органа на дальнейшую проверку закупки.

Согласно ч. 7 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" жалоба может быть направлена в антимонопольный орган посредством почтовой или факсимильной связи, электронной почты либо иным способом.

Жалоба подписывается заявителем или его представителем. К жалобе, поданной представителем заявителя, должны быть приложены доверенность или иной подтверждающий полномочия представителя заявителя на подписание жалобы документ (ч. 8 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ).

В силу п. 2 ч. 9 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ жалоба возвращается заявителю в случае, если она не подписана или подписана лицом, полномочия которого не подтверждены документами.

Решение о возвращении жалобы может быть принято в течение трех рабочих дней со дня ее поступления в антимонопольный орган, который в день принятия решения о возвращении жалобы обязан сообщить в письменной форме заявителю о принятом решении с указанием причин возвращения жалобы (ч. 10 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ).

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, заявителем и антимонопольным органом не оспаривается, что жалоба В.А. Иванова поступила в антимонопольный орган по электронной почте и подписана ЭЦП.

Указанная жалоба передана из УФАС г.Москвы и подписана генеральным директором ООО "Вика-Двина" В.А. Ивановым посредством ЭЦП.

Электронная форма предоставления документов предусматривает иной порядок заверения копий для подачи документов в электронном виде.

В данном случае речь идет об электронных копиях бумажных документов, полученных с помощью сканирования и заверенных простой электронной подписью или усиленной квалифицированной электронной подписью (КЭП).

Электронный образ документа (электронная копия документа, изготовленного на бумажном носителе) - переведенная в электронную форму с помощью средств сканирования копия документа, изготовленного на бумажном носителе, заверенная в соответствии с Порядком подачи документов простой электронной подписью (ПЭП) или усиленной квалифицированной электронной подписью (УКЭП). Электронный образ документа заверяется простой электронной подписью или усиленной квалифицированной электронной подписью. Электронная подпись - информация в электронной форме, присоединенная к подписываемому электронному документу или иным образом связанная с ним и позволяющая идентифицировать лицо, подписавшее электронный документ.

Отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий регулирует Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи".

В силу п. 1 и п. 2 ст. 6 Федерального закона от 06.04.2011 N 63-ФЗ информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе.

Информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью или неквалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, в случаях, установленных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением между участниками электронного взаимодействия.

Таким образом, документ, составленный в электронной форме и подписанный электронной подписью, является равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью.

Поскольку жалоба ООО "Вика-Двина", подана по средствам электронной почты и подписана ЭЦП генерального директора Иванова В.А., оснований для ее возврата у антимонопольного органа не имелось.

Учитывая изложенное, арбитражный суд пришел к правомерному выводу о соответствии жалобы ООО "Вика-Двина" требованиям ч. 8 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд правомерно исходил из следующего.

Федеральной антимонопольной службой при рассмотрении жалобы ООО "Вика-Двина" в порядке ч. 17 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ выявлены иные нарушения, не указанные в жалобе заявителя.

В качестве фактического основания для принятия оспариваемого решения антимонопольным органом указано на неправомерность использования файла "826 Приложение N 2 Прейскурант 1" в формате xml, как не позволяющего ознакомиться с ним.

Вместе с тем, в жалобе ООО "Вика-Двина" довод о том, что участник не может ознакомиться с документацией не заявлялся.

С содержимым файла участник не только ознакомился, но и подал заявку надлежащим образом в соответствии с требованиями закупочной документации, ценовое предложение подано в надлежащем формате xml с соблюдением всех к нему требований

В обоснование жалобы заявлены иные обстоятельства: эталонный файл Прейскурант l.xml не проходит проверку валидности, т.к. не попадает под контрольные требования Schema.xsd; в связи с этим участник предполагает, что требования, размещенные на сайте https://xml.gazprom.market для проверки валидности не соответствуют эталонному шаблону файла прейскурант 1.

Указанные доводы жалобы, как следует из мотивировочной части решения, не проверялись антимонопольным органом, контроль валидности антимонопольный орган не осуществлял, несоответствие эталонному шаблону функционала сайта также не выявлял. При этом в жалобе ООО "Вика-Двина" не ссылалось на нарушение ч. 6 ст. 3.3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ, которое вменено в оспариваемом решении.

Согласно ч. 13 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Норма, предусмотренная ч. 13 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ, носит императивный характер и ограничение, установленное в ней, является для антимонопольного органа обязательным.

Таким образом, антимонопольный орган в нарушение ч. 13 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ при рассмотрении жалобы вышел за пределы доводов жалобы.

Выявляя в качестве нарушения ч. 6 ст. 3.3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ антимонопольный орган действовал в нарушение пределов компетенции, установленных ч. 13 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ.

В силу ч. 10 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ любой участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе в порядке, установленном ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, с учетом особенностей, установленных данной статьей, действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

Следовательно, порядок рассмотрения жалоб, подаваемых участниками закупки на действия заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг, определен ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ.

Законодатель прямо указывает, что особенности рассмотрения таких жалоб установлены ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ. В частности, такой особенностью является отсутствие у антимонопольного органа юридической возможности рассматривать обстоятельства, которые не составляют предмет обжалования.

Таким образом, антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, о нарушении обжалуемым решением и предписанием права и законные интересы ПАО "Газпром", поскольку в нарушение требований ч. 13 ст. 3 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ при рассмотрении жалобы ООО "Вика-Двина" антимонопольный орган вышел за пределы доводов жалобы.

Оспариваемым решением заказчику вменяется нарушение ч. 6 ст. 3.3 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, согласно которой информация, связанная с осуществлением конкурентной закупки в электронной форме, подлежит размещению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. В течение одного часа с момента размещения такая информация должна быть размещена в единой информационной системе и на электронной площадке. Такая информация должна быть доступна для ознакомления без взимания платы.

В обоснование данного нарушения антимонопольным органом указано, что в составе Документации о закупке был файл "826 Приложение N 2 прейскурант 1", якобы содержащий нечитабельные символы, а документация не содержала инструкцию по заполнению данного файла, ключа открытия и прочтения размещенного файла. По мнению антимонопольного органа, размещение документа в данном формате не обеспечивает возможность ознакомления с таким документом, препятствует заполнению заявки.

Между тем, ООО "Вика-Двина" смогло распаковать файл: открыть и прочитать размещенный файл "826 Приложение N 2 Прейскурант 1", ознакомившись полностью с его текстом, о чем свидетельствует содержание его жалобы. Указанный файл "826 Приложение N 2 Прейскурант 1" был размещен в формате xml. Для открытия и прочтения размещенного файла не требуется какой-либо ключ, на который сослался антимонопольный орган. Более того, данное лицо подало ценовое предложение в надлежащем формате xml с соблюдением всех к нему требований.

При этом, законодательство допускает при осуществлении закупочной деятельности использование данного формата файлов.

Согласно ч. 18 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ порядок размещения в единой информационной системе информации о закупке устанавливается Правительством Российской Федерации.

Пунктом 17 Правил функционирования единой информационной системы в сфере закупок, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.12.2015 N 1414, определено, что формирование и размещение электронных документов в единой информационной системе и иных информационных системах осуществляются с использованием единых форматов электронных документов и открытых форматов для обмена данными на основе расширяемого языка разметки (XML).

Согласно п. 11 постановления Правительства Российской Федерации от 08.06.2018 N 656, взаимодействие электронных площадок, специализированных электронных площадок с единой информационной системой осуществляется с использованием единых форматов электронных документов и открытых форматов для обмена данными на основе расширяемого языка разметки (XML).

Указанный формат имеет общераспространенное применение, XML рекомендованный Консорциумом Всемирной паутины расширяемый язык разметки (решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 22.01.2019), он также подлежит применению при передаче налогоплательщиками в электронном виде сведений при представлении документов в налоговые органы (приказ ФНС России от 11.01.2019N ММВ-7-6/6@) и др.

Таким образом, информация о закупке доступна для ознакомления без взимания платы и каких-либо ограничений, и не препятствовала подаче заявки заявителю жалобы.

При этом необходимо учитывать, что закупка проводилась в соответствии с требованиями ст. 3.3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ в электронной форме. Участие в закупке, осуществляемой в электронной форме, в принципе предполагает наличие навыков работы с электронными документами.

В соответствии с п. 1.3 раздела "Уровень подготовки пользователей" Руководства пользователей. Личный кабинет участника, размещенного на официальном сайте ЕИС пользователям ЕИС рекомендуется иметь навыки работы с персональным компьютером под управлением операционной системы Microsoft Windows, а также навыки работы с пакетом Microsoft Office и Интернет-браузерами. Перед работой рекомендуется ознакомиться с руководством пользователя Официального сайта ЕИС.

При этом, Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ не содержит установленной обязанности обучения и инструктирования сотрудников участника по работе с компьютером и переводу документов в электронную форму.

Размещение шаблона в данном формате не ограничивает возможностей участников закупки по ознакомлению. Шаблон размещен в общедоступном формате, может быть открыт любым пользователем с помощью стандартных приложений, входящих в пакет Microsoft Office, а также через любой браузер. Например, путем открытия через приложения Exel, далее выбрав в нем вкладку "открыть", далее выбрав открываемый файл "826 Приложение N 2 Прейскурант 1". С данным форматом работает огромное количество программ, так как его поддержка интегрирована в операционные системы Windows, в связи с чем ознакомление с содержанием файла доступно без дополнительных технологических средств.

Кроме того, инструкции по работе с файлами rar, zip, XML и другими подобными форматами находятся в открытом бесплатном доступе и доступны для поиска на любом поисковом сайте в сети Интернет. Использование данного формата обусловлено необходимостью автоматизации процессов электронных закупок и обеспечивает интеграцию данных, получаемых с разных серверов, что важно для работы электронной торговой площадки и электронной платформы на стадии исполнения договора, заключенного по результатам закупки.

Таким образом, использование данного формата файлов не противоречит Федеральному закону от 18.07.2011 N 223-ФЗ и не может рассматриваться как ограничивающего возможность ознакомления с информацией о закупке.

Ссылка антимонопольного органа на судебную практику не подтверждает доводов о недопустимости использования формата XML.

Участник неверно применяет условия закупочной документации, предполагая о наличии технических ошибок шаблона "Прейскурант l.xml" и функционала проверки валидности на сайте https://xml.gazprom.market. Функционал проверки валидности предназначен для проверки заполненного участником ценового предложения в формате xml, а не пустого шаблона "Прейскурант l.xml.

Представленный в закупочной документации файл "Прейскурант l.xml" - это незаполненный шаблон (структура предложения) для представления и заполнения каждым участником персонифицированной цены в формате xml. В нем еще не внесены название конкретного участника, его ИНН, его предложение по цене, наличие скидки, условия доставки, ассортимент предлагаемой им продукции и т.д. (п. 4.2.1 Документации о закупке). Данные параметры каждый из участников заполняет самостоятельно.

В соответствии с п. 4.2.2 документации о закупке ценовое предложение участника должно содержать в себе ценовые предложения по мастер-позициям, включающим в себя описание индивидуальных характеристик, товарных знаков, фирменных наименований, знаков обслуживания, названий и номеров моделей, артикулы и другие элементы индивидуализации. Участник в нем предлагает процент скидки на цены всех мастер-позиций, предельные сроки поставки в днях, процент стоимости доставки товара. Перечень самих мастер-позиций с перечнем товаров размещен в Приложении N 2 документации о закупке в файле "826 Приложение N 2 Мастер-каталог".

Заполненное участником ценовое предложение в формате файла xml должно быть правильно сформированным и валидным, чтобы имелась возможность сопоставить ценовые предложения с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки, как того требует ч. 1 ст. 3.3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ.

Для этого участнику предоставляется возможность проверить свой файл в сети Интернет по адресу: https://xml.gazprom.market, используя инструмент онлайн проверки готового файла ".xml", а также ознакомиться с описанием структуры xml, скачав файл "Schema.xsd" (п. 4.2.3 Документации о закупке), т.е. организатор по собственной инициативе подстраховывает участника от неправильного заполнения предложения.

Размещение сервиса проверки валидности, содержащего инструкции и примеры проверки, предусмотренные функционалом, следует рассматривать как добрую волю организатора, направленную на облегчение подачи заявок потенциальным участникам закупки. При этом данный функционал не предназначен для проверки самого шаблона, на который ссылается участник. Незаполненный участником шаблон "Прейскурант 1.xml" не проходит проверку на валидность посредством функционала, поскольку не содержит конкретного предложения участника в отношении объекта закупки, т.е. участник не заполнил свое предложение по скидке, не указал ассортимент и т.д.

Приведенные в жалобе основани: "выявленные ошибки указывают на недостающие элементы "ThresholdValueParticipant" в описание xml-документа Прейскурант l. xml - и есть пустые незаполненные участником строки по собственным конкретным условиям поставки.

Проверку на валидность с помощью данного функционала проходит файл с конкретным ценовым предложенным и условиям поставки, сформированным в формате xml. После заполнения ООО "Вика-Двина" своего ценового предложения по всем позициям в формате xml файл успешно проходит проверку валидности, выдавая 0 ошибок.

Таким образом, арбитражный суд пришел к правомерному выводу о несоответствии решения от 10.06.2019 по делу N 223-ФЗ-577/19 и выданного на его основании предписания требованиям действующего законодательства и нарушении ими прав и законных интересов заявителя.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются, оснований, предусмотренных ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы, не имеется.

Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.09.2019 по делу N А40-175569/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Т. Маркова

Судьи

М.В. Кочешкова Д.Е. Лепихин