Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2019 г. N 14АП-10906/19

г. Вологда

17 декабря 2019 г.

Дело N А13-13583/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 17 декабря 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Болдыревой Е.Н., судей Алимовой Е.А. и Докшиной А.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания Рогалевой Р.Д.,

при участии от Комитета гражданской защиты и социальной безопасности Вологодской области Карпенко Н.В. по доверенности от 09.07.2019, от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области Митягиной Э.Н. по доверенности от 19.09.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета гражданской защиты и социальной безопасности Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 26 сентября 2019 года по делу N А13-13583/2019,

установил:

Комитет гражданской защиты и социальной безопасности Вологодской области (ОГРН 1053500041187, ИНН 3525150114; адрес: 160012, Вологодская область, город Вологда, проспект Советский, дом 80б; далее - комитет) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) по Вологодской области (ОГРН 1043500086112, ИНН 3525143533; адрес: 160009, Вологодская область, город Вологда, улица Мальцева, дом 41; далее - управление) о признании недействительным и отмене предписания от 07.06.2019 N 54 об устранении нарушений обязательных требований в области гражданской обороны.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 26 сентября 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Комитет с таким решением не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушение норм материального права. Указывает на то, что управлением нарушены положения, предусмотренные Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), в части процедуры проведения проверки. Полагает, что суд первой инстанции ошибочно сослался на положения Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), поскольку данным Законом не предусмотрена процедура проведения проверки органов государственной власти.

Представитель комитета в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

Управление в отзыве на жалобу и его представитель в судебном заседании с изложенными в ней доводами не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав объяснения представителей комитета и управления, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, с целью выполнения утвержденного ежегодного плана проведения проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации на 2019 год и во исполнение распоряжения от 15.05.2019 N 54 в период с 22.05.2019 по 07.06.2019 управлением проведена плановая выездная проверка соблюдения требований в области гражданской обороны комитетом.

В ходе проведения проверки выявлены нарушения требований в области гражданской обороны, установленных Федеральным законом от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28-ФЗ), Положением о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.04.2000 N 379 (далее - Положение N 379), Положением о создании областных запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств для обеспечения мероприятий гражданской обороны на территории Вологодской области, утвержденного Постановлением Правительства Вологодской области от 08.11.2010 N 1285 (далее - Положение N 1285), Правилами использования и содержания средств индивидуальной защиты, приборов радиационной, химической разведки и контроля, утвержденными Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий России от 27.05.2003 N 285 (далее - Правила N 285), Порядком разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны), утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий России от 16.02.2012 N 70ДСП (далее - Порядок N 70ДСП).

По результатам проверки управлением составлен акт от 07.06.2019 N 54, комитету выдано предписание от 07.06.2019 N 54 об устранении нарушений обязательных требований в области гражданской обороны со сроком устранения выявленных нарушений до 19.06.2020.

Не согласившись с предписанием управления, комитет обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

Возражений относительно обоснованности установленных управлением в ходе проверки нарушений комитетом не заявлено, свою позицию о недействительности оспариваемого предписания комитет основывает на допущенном, по его мнению, нарушении управлением процедуры проведения проверки, установленной положениями Закона N 294-ФЗ.

Отклоняя доводы заявителя суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Государственный надзор в области гражданской обороны осуществляется в соответствии Административным регламентом МЧС России исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны, утвержденным приказом МЧС России от 26.06.2012 N 358 (далее - Регламент N 358).

В силу пункта 31 данного Регламента деятельность должностных лиц надзорных органов осуществляется в соответствии с ежегодными планами проведения проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 41 Регламента N 358 проверки проводятся должностными лицами надзорных органов на основании распоряжения руководителя (заместителя руководителя) надзорного органа.

В соответствии с пунктами 71, 74 Регламента по результатам проверки, непосредственно после ее завершения, должностными лицами надзорного органа составляется акт проверки в двух экземплярах, типовая форма которого утверждена приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Один экземпляр акта проверки с копиями приложений вручается руководителю или уполномоченному представителю объекта надзора под расписку об ознакомлении.

В случае выявления по результатам проверки невыполнения мероприятий, нарушений требований в области гражданской обороны, должностное лицо надзорного органа, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано:

выдать объекту надзора предписание по устранению нарушений с указанием сроков их устранения в соответствии с типовой формой предписания согласно приложению N 6 к настоящему Административному регламенту;

принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, профилактике их дальнейшего возникновения, а также принять меры по привлечению лиц, допустивших невыполнение установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны, к административной ответственности (пункт 78 Регламента N 358).

Нарушения при проведении проверки указанных положений судом первой инстанции не установлено.

В силу статьи 3 Закона N 28-ФЗ правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1.1 Положения о комитете, утвержденного Постановлением Правительства Вологодской области от 29.05.2012 N 563 (далее - Положение N 563), комитет является органом исполнительной государственной власти области, осуществляющим полномочия (функции) в области защиты населения и территорий области от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (в том числе обеспечения безопасности на водных объектах), обеспечения пожарной безопасности на территории области, гражданской обороны.

Пунктом 2 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ установлено, что государственные органы, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (далее - органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий, в том числе полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за соответствием правовых актов субъектов Российской Федерации требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации (пункт 2).

В силу пункта 3 той же статьи Закона N 184-ФЗ органы государственного контроля (надзора) осуществляют государственный контроль (надзор) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, основываясь на принципах объективности, открытости и гласности.

При осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора).

Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют органы прокуратуры.

Согласно пункту 4 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ плановые проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации проводятся органами государственного контроля (надзора) совместно в соответствии с ежегодным сводным планом проверок, сформированным Генеральной прокуратурой Российской Федерации на основании ежегодных планов проверок по субъектам Российской Федерации, сформированных прокуратурами субъектов Российской Федерации. При этом плановая проверка деятельности одного и того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации или должностного лица органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется не чаще одного раза в два года.

Суд первой инстанции верно отметил, что, поскольку комитет является органом государственной власти Вологодской области, правовое регулирование осуществления государственного контроля за его деятельностью предусмотрено Законом N 184-ФЗ.

Абзацем вторым пункта 8 статьи 29.2 названного Закона установлено, что к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Закона N 294-ФЗ.

Поскольку процедура проведения проверки предусмотрена статьей 29.2 Закона N 184-ФЗ ссылки на нарушение процедуры проведения проверки, предусмотренной Законом N 294-ФЗ, не могут быть признаны обоснованными.

Довод комитета о необходимости применения в рассматриваемом случае положений Закона N 294-ФЗ в совокупности с абзацем вторым пункта 8 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ в силу того обстоятельства, что заявитель является юридическим лицом, основан на ошибочном толковании норм права, без учета приоритета специальных норм.

Как правильно отметило управление в отзыве на апелляционную жалобу, полномочия комитета в сфере гражданской обороны по своей юридической природе являются властными, в связи с этим проведение проверок реализации данных полномочий на предмет соответствия обязательным требованиям не относится к тем отношениям, которые поименованы в абзаце втором пункта 8 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ.

Вопреки позиции заявителя, несоответствие плана проведения проверок утвержденной форме, а также смещение срока проведения проверки с 13.05.2019 по 22.05.2019 при соблюдении общего срока и периода проведения проверки не являются грубым нарушением требований законодательства и не свидетельствуют о нарушении прав и законных интересов проверяемого субъекта. Доказательств того, что форма плана не соответствует требованиям закона, как и доказательств того, каким образом несоответствие плана установленной форме может нарушать права и законные интересы проверяемого органа государственной власти, комитетом не представлено.

Ссылка комитета на то, что перечень вопросов, которые проверены в ходе проверки не соответствуют проверочному листу, форма которого утверждена приказом МЧС России от 27.02.2018 N 78, правомерно отклонена судом первой инстанции, поскольку данная форма утверждена для плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а не органов государственной власти.

Таким образом, вывод об отсутствии в действиях управления нарушений процедуры проведения проверки, которые могли бы повлечь за собой признание оспариваемого предписания недействительным, сделан судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования фактических обстоятельств дела и представленных доказательств.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения требований комитета у суда первой инстанции не имелось.

Несогласие заявителя с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судом первой инстанции норм законодательства, подлежащего применению в деле, различная оценка одних и тех же фактических обстоятельств и материалов дела судом первой инстанции и комитетом не являются правовым основанием для отмены решения суда по настоящему делу.

Поскольку судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, оснований для отмены состоявшегося судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 26 сентября 2019 года по делу N А13-13583/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета гражданской защиты и социальной безопасности Вологодской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.Н. Болдырева

Судьи

Е.А. Алимова А.Ю. Докшина