Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2019 г. N 20АП-4205/19

г. Тула

18 декабря 2019 г.

Дело N А62-12098/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 11.12.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 18.12.2019.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Большакова Д.В., судей Еремичевой Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Соловьевой К.С., в отсутствие заявителя - федерального казенного учреждения "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Смоленской, Брянской и Орловской областям" (г. Смоленск, ОГРН 1106732008910, ИНН 6732009161), ответчика - управления Федерального казначейства по Смоленской области (г. Смоленск, ОГРН 1026701447816, ИНН 6731010703), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу управления Федерального казначейства по Смоленской области на решение Арбитражного суда Смоленской области от 30.04.2019 по делу N А62-12098/2018 (судья Ерохин А.М.),

УСТАНОВИЛ:

федеральное казенное учреждение "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Смоленской, Брянской и Орловской областям" (далее - ФКУ "УФО МО РФ по Смоленской, Брянской и Орловской областям", учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением к управлению Федерального казначейства по Смоленской области (далее - УФК по Смоленской области, управление) о признании недействительным представления от 12.12.2018 N 63-1.10-12/1.20-4639.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 30.04.2019 представление УФК по Смоленской области от 12.12.2018 N 63-1.10-12/1.20-4639, вынесенное в адрес начальника ФКУ "УФО МО РФ по Смоленской, Брянской и Орловской областям", признано недействительным.

В апелляционной жалобе УФК по Смоленской области просит отменить решение суда, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

ФКУ "УФО МО РФ по Смоленской, Брянской и Орловской областям" возражало против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве и последующих дополнениях к нему.

В судебном заседании 04.12.2019 судом объявлялся перерыв до 11.12.2019.

Об объявлении перерыва лица, участвующие в деле, уведомлены в соответствии с пунктом 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 N 99 "О процессуальных сроках" путем размещения сведений в информационном сервисе "Календарь судебных заседаний" на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Изучив материалы дела и доводы жалобы, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемое решение суда подлежит отмене в части по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 12.09.2018 N 290 управлением в период с 17.09.2018 по 19.10.2018 проведена выездная ревизия финансово-хозяйственной деятельности учреждения, итоги которой зафиксированы в акте от 19.10.2018 N 1.20-20/11.

Управлением установлено, что учреждением допущены следующие нарушения бюджетного законодательства:

1) в нарушение пункта 373 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н (далее - Инструкция N 157н), учет основных средств в эксплуатации стоимостью до 3000 руб. за единицу включительно осуществляется на счетах группы 10500 "Материальные запасы";

2) в нарушение пункта 118 Инструкции N 157н учет материальных запасов ведется на синтетических счетах, содержащих аналитические коды видов синтетического счета, не соответствующих их содержанию;

3) в нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), абзаца пятого пункта 15 Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 N 922 (далее - Положение N 922), излишне начислены и выплачены отпускные 21 сотруднику за период нахождения в ежегодном оплачиваемом отпуске, денежная компенсация за неиспользованный отпуск при увольнении 4 сотрудникам, за время нахождения в служебной командировке 1 сотруднику, по причине неверного расчета среднего заработка.

По результатам рассмотрения акта ревизии и возражений на него управлением в адрес учреждения внесено представление от 12.12.2018 N 63-1.10-12/1.20-4639 с требованием рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения и проинформировать управление о результатах исполнения в срок до 14.01.2019 (или не позднее 3 дней с даты исполнения представления).

Не согласившись с представлением, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Проверив в порядке апелляционного производства оспариваемый судебный акт, правильность применения норм материального и норм процессуального права, а также соответствие выводов суда области фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу статьи 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который подразумевает под собой выделение средств в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению направления средств на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с их размером и целевым назначением в размере кодов статей экономической классификации, определенными соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств.

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

Организации вправе самостоятельно распоряжаться денежными средствами, поступающими по определенной статье экономической классификации бюджетов, но только в пределах данной статьи.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах, выделенных на определенные цели бюджетных средств, самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Согласно пункту 373 приказа Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению" счет 21 "Основные средства стоимостью до 3000 рублей включительно в эксплуатации" предназначен для учета находящихся в эксплуатации учреждения объектов основных средств стоимостью до 3000 рублей включительно, за исключением объектов библиотечного фонда и объектов недвижимого имущества в целях обеспечения надлежащего контроля за их движением.

Как следует из материалов дела, ФКУ "УФО МО РФ по Смоленской, Брянской и Орловской областям" в нарушение пункта 373 Инструкции N 157н учет основных средств в эксплуатации стоимостью до 3000 руб. за единицу включительно осуществляется на счетах группы 10500 "Материальные запасы", что подтверждается оборотно-сальдовыми ведомостями по счету 10500 "Материальные запасы" на 31.12.2017.

В соответствии с пунктом 118 Инструкции N 157н на соответствующих аналитических счетах счета 10500 "Материальные запасы", содержащих аналитические коды вида синтетического счета, учитываются объекты материалов, перечисленные в данном пункте Инструкции.

В нарушение пункта 118 Инструкции N 157н учреждением учет материальных запасов ведется на синтетических счетах, содержащих аналитические коды видов синтетического счета, не соответствующих их содержанию, что подтверждается оборотно-сальдовыми ведомостями на 31.12.2017 по счетам 110535000 "Мягкий инвентарь - иное движимое имущество учреждения", 110536000 "Прочие материальные запасы - иное движимое имущество учреждения".

Указанные нарушения учреждением по существу не оспариваются.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования и признавая недействительным пункты 1, 2 представления от 12.12.2018 N 63-1.10-12/1.20-4639, в которых отражены вышеуказанные нарушения, пришел к выводу о том, что данные нарушения учреждение устранило до издания управлением оспариваемого представления.

По утверждению учреждения, на заседании контрольной комиссии, состоявшемся 28-29 ноября 2018 года, управлению была представлена выписка из приказа начальника учреждения от 14.11.2018 N 196 "Об итогах служебного расследования по акту ревизии УФК по Смоленской области", согласно которому выявленные по результатам ревизии нарушения были рассмотрены, проведено служенное расследование, в ходе которого выяснены причины возникновения нарушений, определены виновные лица, приняты меры по устранению причин, условий их совершения, даны конкретные указания должностным лицам об организации работы по недопущению подобных случаев в дальнейшем.

По мнению суда первой инстанции, данный приказ, изданный до вынесения представления, полностью устраняет причины нарушений, указанных в пунктах 1, 2 представления, а поэтому обязанность по рассмотрению учреждением нарушений N N 1, 2 отпала, и представление в указанной части безосновательно возлагает на заявителя дополнительные обязанности и затрагивает его права и законные интересы в силу возможности привлечения к административной ответственности по части 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом суд принял доводы учреждения о том, что управление располагало информацией об издании вышеуказанного приказа, выписка из которого была представлена на заседание контрольной комиссии, указав, что таковые не опровергнуты управлением.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с такой позицией суда области по следующим основаниям.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Однако вышеприведенное нормативное положение не освобождает заявителя от предусмотренной частью 1 статьи 65 АПК РФ обязанности доказать обстоятельства, на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений.

В ходе судебного разбирательства учреждение ссылалось на то, что представило на заседание контрольной комиссии выписку из приказа от 14.11.2018 N 196, а управление, в свою очередь, данный факт отрицало.

Следовательно, с учетом требований части 1 статьи 65 АПК РФ, обязанность по доказыванию факта представления управлению выписки из вышеназванного приказа возлагалась на учреждение.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции полагает не подтвержденным достаточными, допустимыми, достоверными доказательствами факт представления учреждением управлению приказа от 14.11.2018 N 196, а равно выписки из него, до вынесения оспариваемого представления.

Из материалов дела усматривается, что данный приказ представлен в управление 06.03.2019, о чем свидетельствует отметка на сопроводительном письме учреждения от 06.03.2019 N 1/1598 (т. 2 л.д. 250).

При этом вопреки доводам заявителя факт представления учреждением приказа от 14.11.2018 N 196 на заседании контрольной комиссии управления, состоявшемся 28-29 ноября 2018 года, не подтверждается протоколом заседания контрольной комиссии; какие-либо сведения о представлении учреждением названного приказа в протоколе отсутствуют (т. 7 л.д. 79-85).

Аудиозапись заседания контрольной комиссии управлением в материалы дела не представлена в связи с тем, что таковая не сохранилась (письменные пояснения от 11.10.2019 N 115-12/679, т. 8 л.д. 93).

Заявленный в суде апелляционной инстанции учреждением довод о том, что на заседании контрольной комиссии присутствовали ревизоры Андреенкова О.В., Бобровская Е.В., начальник юридического отдела управления Сапарова Т.О., которые в ходе заседания суда первой инстанции (аудиозапись судебного заседания от 18.02.2019, время: 16 мин. 43 сек., 19 мин. 28 сек., 19 мин. 54 сек., 20 мин. 45 сек., 38 мин. 10 сек., 39 мин. 13 сек.) подтвердили, что управление располагало информацией об издании приказа от 14.11.2018 N 196, выписка из которого была представлена на заседании контрольной комиссии, отклоняется судебной коллегией, так как таких пояснений представители управления не давали, а суждение учреждения об обратном является его субъективной безосновательной интерпретацией пояснений представителей управления, данных в ходе названного судебного заседания.

В связи с изложенным, учитывая, что в деле не имеется доказательств, безусловно подтверждающих осведомленность управления об издании вышеназванного приказа до вынесения оспариваемого представления, равно как и доказательств, свидетельствующих о представлении ФКУ "УФО МО РФ по Смоленской, Брянской и Орловской областям" на заседании контрольной комиссии выписки из этого приказа, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии у суда области оснований для удовлетворения заявленных требований о признании недействительным представления управления от 12.12.2018 N 63-1.10-12/1.20-4639 в части пунктов 1 и 2.

Как следует из Положения федерального казенного учреждения "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Смоленской, Брянской и Орловской областям", утвержденного Министром обороны Российской Федерации 12.09.2011, одним из основных видов деятельности заявителя является начисление и своевременное обеспечение личного состава денежным довольствием, заработной платой и другими установленными выплатами.

При выборочной проверке правильности начисления и выплаты заработной платы, а именно, правильности исчисления среднего заработка для оплаты отпусков, выплаты компенсации за неиспользованные отпуска, за дни нахождения в служебной командировке управлением установлено следующее.

Согласно пунктам 4.1, 4.3-4.5 Положения о порядке выплаты работникам ФКУ "УФО МО РФ по Смоленской, Брянской и Орловской областям" премиальных выплат по итогам работы (приложение N 1 к Положению об оплате труда работников ФКУ "УФО МО РФ по Смоленской, Брянской и Орловской областям", являющегося приложением N 1 к коллективному договору на период с 2014 по 2016 годы) премия за счет экономии лимитов бюджетных обязательств, выделенных на оплату труда, производится по результатам работы за квартал, год после производства всех предусмотренных действующим законодательством и коллективным договорам выплат.

Премированию за счет экономии выделенных на оплату труда лимитов бюджетных обязательств подлежат работники, не привлеченные в расчетном периоде (квартале) к дисциплинарной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них должностных обязанностей и не имеющие на момент выплаты данной премии неснятых дисциплинарных взысканий, а также проявившие разумную инициативу в процессе работы (в пределах своей компетенции), предупредив при этом финансовые нарушения.

Основанием для выплаты премии является приказ руководителя учреждения, который издается с учетом обоснованного мнения руководителей структурных подразделений, изложенного в представленных заявлениях о премировании работников подразделений; данная премия учитывается в составе среднего заработка.

В соответствии с пунктами 4.6.1-4.6.5 Положения об оплате труда работников (приложение N 2 к коллективному договору на период с 2017 по 2019 годы) в целях материальной заинтересованности в качественном и своевременном выполнении работниками должностных обязанностей производится выплата премии за счет экономии фонда оплаты труда в пределах утвержденной контрольной суммы фонда оплаты труда по итогам работы за квартал.

Основанием для выплаты премии является приказ начальника управления, изданный на основании представленных письменных заявлений начальников структурных подразделений, с указанием конкретного размера премии в рублях; данная премия учитывается в составе среднего заработка и устанавливается с учетом выполнения показателей и критериев оценки эффективности деятельности.

В приказах начальника ФКУ "УФО МО РФ по Смоленской, Брянской и Орловской областям" об итогах финансово-экономической и хозяйственной деятельности учреждения за соответствующий квартал в качестве обоснования выплаты премии указано "за своевременное и качественное выполнение поставленных перед управлением задач, проявленную разумную инициативу, учитывая выполнение показателей и критериев оценки эффективности деятельности, в соответствии с пунктами 4.6.1, 4.6.2 Положения об оплате труда работников (приложение N 2 к коллективному договору)".

В ходе проведения ревизии ревизионной группой был осуществлен перерасчет среднего заработка, при котором премии гражданскому персоналу ФКУ "УФО МО РФ по Смоленской, Брянской и Орловской областям" и войсковой части 27918 были учтены пропорционально времени, отработанному в расчетном периоде, в результате которого выявлено нарушение положений абзаца пятого пункта 15 Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 N 922, и установлена переплата на общую сумму 23 417 руб. 75 коп., в том числе:

- при оплате ежегодных оплачиваемых отпусков работникам ФКУ "УФО МО РФ по Смоленской, Брянской и Орловской областям" (Борису А.А., Мовчанюку М.В., Ловцу С.Б., Сергеевой Е.А., Покровской О.А., Яровому С.А., Матвеевой В.Л., Конину С.А., Семеновой Н.А., Гурову Д.В., Сорокину А.В., Белавинец Г.Ю.) и войсковой части 27918 (Ивановой Т.М., Белошкурник Г.В., Дядченко Г.Н., Лысенковой Л.В., Цукановой Л.В., Сидоровой Н.А., Савонченкову И.В., Валяевой И.В., Войтову А.И.) - в сумме 22 007 руб. 09 коп.;

- денежной компенсации за неиспользованный отпуск при увольнении работникам ФКУ "УФО МО РФ по Смоленской, Брянской и Орловской областям" (Филиппенко С.В., Никифорову В.В., Гурову Д.В.) и войсковой части 27918 (Сидоровой Н.А.) - в сумме 736 руб. 50 коп.;

- при оплате времени нахождения в служебной командировке заместителю начальника ФКУ "УФО МО РФ по Смоленской, Брянской и Орловской областям" Мовчанюку М.В. - в сумме 674 руб. 16 коп.

Суд первой инстанции посчитал вышеприведенные выводы управления ошибочными (пункт 3 оспариваемого представления) обоснованно исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 2 Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 N 922, для расчета среднего заработка учитываются все предусмотренные системой оплаты труда виды выплат, применяемые у соответствующего работодателя, независимо от источников этих выплат. К таким выплатам относятся, в частности, премии и вознаграждения, предусмотренные системой оплаты труда (подпункт "н").

Согласно абзацу пятому пункта 15 Положения N 922, в случае если время, приходящееся на расчетный период, отработано не полностью или из него исключалось время в соответствии с пунктом 5 данного Положения, премии и вознаграждения учитываются при определении среднего заработка пропорционально времени, отработанному в расчетном периоде, за исключением премий, начисленных за фактически отработанное время в расчетном периоде (ежемесячные, ежеквартальные и др.).

В силу статьи 135 Трудового кодекса Российской Федерации заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда.

Системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

По смыслу абзаца пятого пункта 15 Положения N 922, премии по результатам расчетного периода (месяц, квартал) начисляются за фактически отработанное время, что также следует из самих формулировок порядка премирования работников учреждения: "по результатам работы за квартал" (пункт 5.5 трудового договора от 01.08.2014 N 2702 в отношении руководителя); "по итогам работы за квартал" (пункт 4.6.1 приложения N 2 к коллективному договору на период с 2017 по 2019 годы).

С учетом изложенного, суд первой инстанции по праву счел несостоятельной позицию управления о том, что выплата премий производилась за выполнение показателей и критериев оценки эффективности деятельности, а не пропорционально отработанному времени, поскольку пропорционально отработанному времени рассчитывается средний заработок, премия же начисляется за фактически отработанное время, при этом обязанности дословно фиксировать эту формулировку в локальных нормативных актах не установлено.

Кроме того, такие критерии как эффективность деятельности и фактически отработанное время не могут исключать друг друга, напротив, должны и учитываются в совокупности при премировании.

По справедливому суждению суда, премии и вознаграждения, которые должны учитываться пропорционально отработанному времени в соответствии с абзацем пятым пункта 15 Положения N 922, представляют собой иные исключительные виды премий и вознаграждений (непериодические, разовые, индивидуальные) в отличие от премий, выплачиваемых по результатам подведения итогов работы за отчетный период.

Принимая во внимание, что премия начислялась работникам и руководителю с учетом фактически отработанного времени, то оснований производить ее перерасчет при определении среднего заработка у управления не имелось.

С учетом указанного, суд области обоснованно заключил, что представление управления от 12.12.2018 N 63-1.10-12/1.20-4639 в части пункта 3 является незаконным.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции в части признания недействительными пунктов 1, 2 вышеуказанного представления подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований, а в остальной части обжалуемое решение суда подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 30.04.2019 по делу N А62-12098/2018 отменить в части признания недействительными пунктов 1, 2 представления управления Федерального казначейства по Смоленской области от 12.12.2018 N 63-1.10-12/1.20-4639.

В удовлетворении заявленных требований федерального казенного учреждения "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Смоленской, Брянской и Орловской областям" в указанной части отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Д.В. Большаков

Судьи

Н.В. Еремичева Е.В. Мордасов