Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2019 г. N 02АП-9055/19

г. Киров

19 декабря 2019 г.

Дело N А82-946/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 декабря 2019 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судей Ившиной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шашиной И.А.

при участии в судебном заседании представителя заявителя - директора общества с ограниченной ответственностью "Юлма" Пазухиной М.А., действующей на основании протокола от 01.11.2016

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Юлма"

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.08.2019 по делу N А82-946/2019,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Юлма" (ИНН 7610094027, ОГРН 1117610008625)

к администрации Рыбинского муниципального района (ИНН 7610070160, ОГРН 1067610046460), Управлению АПК, архитектуры и земельных отношений администрации Рыбинского муниципального района (ИНН 7610075850, ОГРН 1077610005109)

о признании недействительными акта проверки и предписания,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Юлма" (далее - заявитель, Общество, ООО "Юлма") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, уточненном в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к администрации Рыбинского муниципального района (далее - Администрация), Управлению АПК, архитектуры и земельных отношений администрации Рыбинского муниципального района (далее - Управление) о признании недействительными акта проверки от 05.12.2018 N 37 и предписания от 05.12.2018 N 26.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 12.08.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Юлма" обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции.

ООО "Юлма" в апелляционной жалобе указывает, что Управлением в акте проверки от 05.12.2018 N 37 не указано, каким методом определялось зарастание проверяемых земельных участков сорной травой. Также Общество указывает, что проверяемые земельные участки используются в качестве питомников и для сенокошения.

Письменные отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 31.10.2019 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 01.11.2019 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 АПК РФ. На основании указанной нормы стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Судебное заседание, назначенное на 25.11.2019, в порядке статей 18, 158 АПК РФ отложено до 15 часов 20 минут 16.12.2019.

16.12.2019 представитель заявителя поддержал занятую по делу правовую позицию. Ответчики явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей ответчиков.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в рассматриваемый период времени Общество являлось собственником следующих земельных участков:

- земельный участок площадью 212325 кв.м, с кадастровым номером 76:14:040201:51, из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенный для ведения сельскохозяйственного производства;

- земельный участок площадью 59455,40 кв.м, с кадастровым номером 76:14:040202:684, из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенный для ведения сельскохозяйственного производства;

- земельный участок площадью 196881 кв.м, с кадастровым номером 76:14:040201:718, из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенный для ведения сельскохозяйственного производства.

Все три земельных участка расположены в Покровском сельском округе Рыбинского района Ярославской области (т.1 л.д.159-172).

В период с 10.08.2018 по 13.08.2018 на основании задания от 07.08.2018 N 4 (т.1 л.д.176) Управлением в отношении ООО "Юлма" произведен плановый рейдовый осмотр указанных земельных участков.

В ходе осмотра, среди прочего, выявлено следующее:

1) земельный участок с кадастровым номером 76:14:040201:51 на 100% зарос сорной травой (преимущественно бодяк полевой, зверобой, полынь, пижма, костер полевой и т.д.), а также мелколесьем березы и ивы высотой до 1-м в хаотичном порядке. С востока, севера и северо-запада участок покрыт древесно-кустарниковой растительностью. Ширина полосы от 6-м до 10-м, высота деревьев от 2-м до 3-м с диаметром стволов от 5 см до 15 см, высота кустарника от 1,5-м до 2-м. Высота и диаметр стволов произрастающих на участке кустов и деревьев свидетельствуют об из возрасте более 3-5 лет. Посадки сельскохозяйственных растений, следы сенокошения, выпаса животных, механической обработки почвы отсутствуют. Участок на 40% закустарен;

2) земельный участок с кадастровым номером 76:14:040201:718 на 100% зарос сорной травой, а также покрыт мелколесьем березы и ивы, высотой до 1,5-2-м. Высота и диаметр стволов произрастающих на участке кустов и деревьев свидетельствуют об их возрасте более 3-5 лет. На земельном участке отсутствуют посадки сельскохозяйственных растений, следы сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, механической обработки почвы. Зарастание сорной травянистой растительностью составляет 100% от площади участка, закустаривание - 50% территории земельного участка. Следы вырубки деревьев и кустов, механической обработки почвы, сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в 2018 году и предыдущих годах отсутствуют на всей территории участка;

3) земельный участок с кадастровым номером 76:14:040202:684 полностью плотно покрыт сорным разнотравием естественного возобновления, не являющимся сельскохозяйственными культурами, а также мелколесьем высотой до 1,5-м. Высота и диаметр стволов произрастающих на участке кустов и деревьев свидетельствуют об из возрасте более 3-5 лет. На земельном участке отсутствуют посадки сельскохозяйственных растений, следы сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, механической обработки почвы. Зарастание сорной травянистой растительностью составляет 100% от площади участка, закустаривание - более 30% территории земельного участка.

Результаты осмотра зафиксированы в акте от 13.08.2018 N 4 с приложением фотоматериалов (т.1 л.д.177-195).

15.11.2018 Администрацией издано распоряжение N 198 о проведении внеплановой документарной проверки юридического лица на предмет соблюдения требований земельного законодательства в отношении указанных земельных участков на основании акта результатов планового (рейдового) осмотра от 13.08.2018 N 4.

05.12.2018 по итогам проведенной внеплановой проверки составлен акт N 37, в котором отражены обстоятельства и состояние земельных участков, зафиксированные актом осмотра от 13.08.2018, а также указано, что земельные участки выделены из земель сельскохозяйственного назначения СПК "Прогресс". Согласно картам землеустройства СПК "Прогресс" обследуемые земельные участки относятся к пашне. Акт содержит письменные пояснения директора Общества Пазухиной М.А., согласно которым с актом проверки она не согласна, в настоящее время земельные участки проданы, поэтому документов на них нет, при этом земельные участки отнесены к прочим сельхозугодиям, разрешенное использование не установлено; землепользователь относит земельные участки к 3-й группе (пастбища), участки на 30-70% закустарены.

05.12.2018 в целях устранения выявленных нарушений Управление выдало в адрес Общества предписание N 26 об устранении в срок до 05.12.2019 нарушений статей 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статьи 8 Федерального закона от 16.07.1998 N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ).

Полагая, что выданное Управление предписание от 05.12.2018 N 26 не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ООО "Юлма" обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных Обществом требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемого предписания недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В рассматриваемом случае оспариваемое заявителем предписание вынесено органом муниципального контроля по итогам проведенной в отношении Общества внеплановой выездной проверки в рамках муниципального земельного контроля. Данное предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания помимо полномочий вынесшего это предписание органа и оснований для проведения проверки, в части чего замечаний у заявителя не имеется, выяснению подлежит наличие у Общества обязанности и возможности по проведению требуемых мероприятий.

Статьей 12 ЗК РФ установлено, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

Из пункта 1 статьи 13 ЗК РФ следует, что охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации (пункт 2 статьи 13 ЗК РФ).

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; не препятствовать организации - собственнику объекта системы газоснабжения, нефтепровода или нефтепродуктопровода либо уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту расположенных на земельных участках и (или) под поверхностью земельных участков объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов, по предупреждению чрезвычайных ситуаций, по ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

Из материалов дела следует, что ООО "Юлма" на момент возникновения спорных правоотношений на праве собственности принадлежали земельные участки с кадастровыми номерами 76:14:040201:51, 76:14:040202:684, 76:14:040201:718 из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенные для ведения сельскохозяйственного производства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения регламентированы положениями Закона N 101-ФЗ.

В силу статьи 8 Закона N 101-ФЗ собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов; содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения; информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании; выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно ГОСТ 16265-89 "Земледелие. Термины и определения", утвержденным и введенным в действие Постановлением Госстандарта СССР от 25.12.1989 N 4093, под обработкой почвы следует понимать воздействие на почву рабочими органами машин и орудий с целью улучшения почвенных условий жизни сельскохозяйственных культур и уничтожения сорняков.

ГОСТ 26640-85 "Земли. Термины и определения", утвержденным и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 28.10.1985 N 3453, закреплено, что охрана земель включает комплекс организационно-хозяйственных агрономических, технических, мелиоративных, экономических и правовых мероприятий по предотвращению и устранению процессов, ухудшающих состояние земель, а также случаев нарушения порядка пользования землями.

В соответствии с ГОСТ 16265-89 сорные растения (сорняки) - дикорастущие растения, обитающие на сельскохозяйственных угодьях и снижающие величину и качество продукции, урожай всех сельскохозяйственных культур и ухудшают его качество; благодаря хорошо развитой корневой системе способны поглощать воду и питательные вещества раньше, чем культурные растения; создают очаги распространения болезней и вредителей растений. Указанным ГОСТ предусмотрены меры борьбы с сорняками (п. 222 - 238).

В соответствии со ст. ст. 210, 211 ГК РФ бремя содержания, риск случайной гибели возлагается на собственника имущества.

Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что ООО "Юлма", являясь собственником земельных участков с кадастровыми номерами 76:14:040201:51, 76:14:040202:684, 76:14:040201:718 из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства, не использует его в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к категории земель и разрешенным использованием, что наносит вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; не осуществляет мероприятия по охране земель, допускает деградацию и ухудшение плодородия почв.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о законности оспариваемого предписания Управления, доказательств, опровергающих выводы ответчика, заявитель не представил.

Довод Общества о том, что указанные земельные участки используются для сенокошения, подлежит отклонению как несоответствующий действительности, поскольку одинаковое состояние земельных участков зафиксировано как на дату проведения планового (рейдового) осмотра 13.08.2018, так и на дату проведения внеплановой проверки 05.12.2018. Более того, в обжалуемом решении указано, что в период рассмотрения спора судом Управлением проведен еще один рейдовый осмотр земельного участка, составлен акт осмотра от 23.05.2019 N 2, в котором отражено аналогичное состояние земельных участков.

Вопреки доводам жалобы, само по себе отсутствие в акте проверки от 05.12.2018 указания на метод учета засоренности посевов, не свидетельствует о незаконности предписания ответчика, не опровергает факта наличия в деянии Общества нарушений требований земельного законодательства.

Относительно законности акта проверки от 05.12.2018 N 37 суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Согласно части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (пункт 2).

Под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания или распоряжения по конкретному вопросу, обращенные к конкретному лицу или группе лиц и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений, нарушающее права и охраняемые законом интересы и влекущее для указанных лиц неблагоприятные юридические последствия.

Характерной особенностью ненормативного правового акта как результата проверки является содержание в нем обязательных предписаний, требований влекущих для адресата юридические последствия.

Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что Обществом фактически оспаривается содержание акта проверки от 05.12.2018 N 37, который является промежуточным процессуальным документом в контрольно-надзорном производстве.

Оспариваемый акт проверки, составленный Управлением, закрепляя результат ее проведения, лишь фиксирует факт выявленных нарушений, он не содержит никаких властно-распорядительных предписаний для заявителя, сам по себе не устанавливает, не изменяет и не отменяет его прав и обязанностей, в связи с чем не может быть оспорен в суде путем предъявления требования о признании его недействительным по правилам главы 24 АПК РФ.

В этой связи в силу части 1 статьи 198 АПК РФ законность акта проверки не может быть оспорена в арбитражном суде. Суд не вправе давать оценку выводам, содержащимся в акте проверки.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Вместе с тем, не прекращение судом первой инстанции производства по делу в части оспаривания ООО "Юлма" акта проверки от 05.12.2018 N 37 не привело к принятию неправильного решения.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционным судом исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.08.2019 по делу N А82-946/2019 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Общества - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.08.2019 по делу N А82-946/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Юлма" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

Г.Г. Ившина П.И. Кононов