Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2019 г. N 14АП-8450/19

г. Вологда

18 декабря 2019 г.

Дело N А05-7164/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 11 декабря 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 18 декабря 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Болдыревой Е.Н., при ведении протокола секретарем судебного заседания Миловкиной А.В.,

при участии от муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения "Октябрьская средняя общеобразовательная школа N 1" Виноградова В.В. по доверенности от 04.12.2019, от контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области Заостровцевой С.Г. по доверенности от 30.07.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения "Октябрьская средняя общеобразовательная школа N 1" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 13 августа 2019 года по делу N А05-7164/2019, рассмотренному в порядке упрощенного производства,

установил:

муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Октябрьская средняя общеобразовательная школа N 1" (ОГРН 1032902140611, ИНН 2922003996; адрес: 165210, Архангельская область, Устьянский район, рабочий поселок Октябрьский, улица Ленина, дом 58; далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области (ОГРН 1082901015713, ИНН 2901188256; адрес: 163004, Архангельская область, город Архангельск, проспект Троицкий, дом 49; далее - инспекция) о признании незаконным и отмене постановления от 08.05.2019 N 06-88/439 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 33 197 руб. 45 коп.

На основании статей 227, 228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявление учреждения рассмотрено судом в порядке упрощенного производства.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 13 августа 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Учреждение с таким судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой (с учетом ее дополнения), в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что судом первой инстанции не в полной мере исследованы обстоятельства дела, не приняты во внимание доводы учреждения. Указывает на то, что при составлении и ведении Плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения (далее - План ФХД) учреждение имеет право самостоятельно перераспределять средства субсидии на выполнение государственного задания по видам расходов, в зависимости от потребности бюджетного учреждения. Полагает, что понятие нецелевого расходования бюджетных средств не относится к использованию субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, следовательно, отсутствует состав административного правонарушения. Также учреждение указало на допущенные инспекцией нарушения процедуры привлечения к административной ответственности.

Представитель учреждения в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

Инспекция в отзыве, дополнениях к отзыву и ее представитель в судебном заседании доводы жалобы не признали, просили решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Заслушав объяснения представителей учреждения и инспекции, исследовав доказательства по делу, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, 25.02.2019 в инспекцию с сопроводительным письмом от 21.02.2019 N 2376 из отдела Министерства внутренних дел России по Устьянскому району поступили материалы проверки по сообщению от 17.01.2019 N 190 по факту нецелевого расходования учреждением денежных средств при выплате заработной платы работникам.

На основании поступившего сообщения и приложенных к нему материалов проверки инспекцией в отношении учреждения вынесено определение от 10.04.2019 о возбуждении дела об административном правонарушении N 10/19 и проведении административного расследования.

Инспекция установила, что в за май - декабрь 2017 года учреждением средства субвенции в размере 663 949 руб. направлены на выплату заработной платы работникам, относящимся к вспомогательному персоналу (прочий персонал), не включенным в Перечень должностей работников образовательных учреждений, оплата труда которых осуществляется за счет средств субвенции.

В связи с выявленным нарушением заместителем начальника отдела внутреннего финансового контроля и правовой работы инспекции в отношении учреждения составлен протокол об административном правонарушении от 08.05.2019, согласно которому учреждению вменяется совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении руководителем инспекции вынесено постановление от 08.05.2019, которым учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.15 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в сумме 33 197 руб. 45 коп.

Не согласившись с данным постановлением, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Судом первой инстанции вынесено решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционный суд считает данный судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В силу статьи 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со статьей 162 названного Кодекса к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств, в том числе отнесено обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

Из части 1 статьи 306.4 БК РФ следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В силу части 1 статьи 78.1 упомянутого Кодекса в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества. Порядок предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статьей 6 БК РФ определено, что государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В силу статьи 69.1 данного Кодекса к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Общие требования к государственному (муниципальному) заданию содержатся в статье 69.2 БК РФ.

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

Объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, утверждаемых в порядке, предусмотренном абзацем первым пункта 4 статьи 69.2 БК РФ, с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Государственное задание для бюджетного образовательного учреждения должно формироваться с учетом нормативных затрат, определяемых учредителем, и в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными уставом данного учреждения, осуществлять реализацию направлений своей деятельности на основе составленного и утвержденного его учредителем плана ФХД.

В соответствии со статьей 140 БК РФ, пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", статьями 68 и 106 Закона Архангельской области от 20.09.2005 N 84-5-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области отдельными государственными полномочиями", пунктом 18 статьи 5 Закона Архангельской области от 23.09.2008 N 562-29-ОЗ "О бюджетном процессе Архангельской области", пунктом 3 статьи 50 Закона Архангельской области от 07.07.2013 N 712-41-ОЗ "Об образовании в Архангельской области" постановлением Правительства Архангельской области от 11.01.2011 N 2-пп утвержден Порядок предоставления и расходования субвенции из областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на реализацию образовательных программ (далее - Порядок).

Согласно подпункту "а" пункта 2 названного Порядка средства субвенции, предоставленные местным бюджетам, включают в себя расходы по подстатье 211 "Заработная плата".

В силу пункта 8 Порядка субвенции перечисляются в порядке межбюджетных отношений на счета, открытые в Управлении Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в местные бюджеты и отражаются в расходах местных бюджетов в порядке, установленном министерством финансов.

Перечисление субвенций муниципальным бюджетным учреждениям, не являющимся получателями бюджетных средств, осуществляется в виде субсидий на выполнение муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (пункт 9 Порядка).

В материалах дела усматривается, что министерством образования и науки Архангельской области и администрацией муниципального образования "Устьянский муниципальный район" (далее - МО "Устьянский муниципальный район") заключено соглашение от 17.03.2017 N 01-16/313, пунктом 1.1 которого установлено, что его предметом является предоставление местному бюджету указанного района из областного бюджета субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в общеобразовательных организациях (далее - субвенция).

Порядок и условия предоставления учреждению субсидии из районного бюджета на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) установлен соглашением от 16.01.2017 (далее - соглашение от 16.01.2017), заключенным Управлением образования администрации МО "Устьянский муниципальный район" (далее - управление) и учреждением.

Согласно утвержденному управлением муниципальному заданию учреждения на 2017 год заявитель оказывает услуги реализации основных общеобразовательных программ основного общего, начального, среднего общего образования, основных общеобразовательных программ дошкольного образования, предоставления питания, присмотра и ухода, организации отдыха детей и молодежи, дополнительных общеразвивающих программ.

Постановлением администрации МО "Устьянский муниципальный район" от 14.10.2016 N 734 утвержден Порядок расчета значений базовых нормативов затрат на оказание муниципальных услуг в сфере образования муниципальными бюджетными организациями, подведомственными управлению и корректирующих коэффициентов к ним, в соответствии с пунктами 6 и 15 которого в базовый норматив затрат, непосредственно связанных с оказанием муниципальной услуги, включаются расходы местного бюджета и областного бюджета, предоставленные в виде субвенции на реализацию основных общеобразовательных программ, в том числе, затраты на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, непосредственно связанных с оказанием муниципальной услуги. Нормативные затраты на оказание муниципальной услуги рассчитываются муниципальными учреждениями в соответствии с положениями главы 3 и приложением 1 к настоящему Порядку.

В соответствии с подпунктом 38.2 пункта 1 статьи 10 Закона Архангельской области от 02.07.2013 N 712-41-ОЗ "Об образовании в Архангельской области" постановлением Министерства образования и науки Архангельской области от 07.12.2015 N 18 утвержден Перечень должностей работников, осуществляющих реализацию общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, оплата труда которых осуществляется за счет средств субвенции местным бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего в общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в общеобразовательных организациях (далее - Перечень N 18).

Как усматривается в материалах дела, дополнительным соглашением от 29.12.2017 N 5 к соглашению от 16.01.2017 сумма перечисляемой субсидии установлена в размере 93 823 225 руб. 37 коп.

В разделе III плана ФХД на 2017 год от 25.12.2017 "Показатели по поступлениям и выплатам организации" отражен размер финансового обеспечения учреждения в виде субсидии на выполнение муниципального задания составляет 93 823 225 руб. 37 коп.

Заявками на кассовый расход за 2017 год, результатами расчетов объема норматива затрат на 2017 год, утвержденных начальником управления, от 25.12.2017, актом проверки от 30.03.2018 подтверждается, что итоговая сумма по соглашению от 16.01.2017 составила 93 823 225 руб. 37 коп.

Из плана ФХД по коду строки 211 "Заработная плата" коду по бюджетной классификации в Российской Федерации 111 следует, что объем финансового обеспечения учреждения всего составил 60 132 600 руб., из них субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания 60 132 600 руб.

Согласно контролю финансирования на 29.12.2017 (по разделу 0702 0810080130611) субсидия на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания 60 132 600 руб. включает 52 203 922 руб. 90 коп. - средства областного бюджета, 7 928 677 руб. 70 коп. - средства местного бюджета.

На основании отчета о выполнении муниципального задания на 2017 год от 15.01.2018 муниципальное задание выполнено учреждением в полном объеме.

Как установлено инспекцией, учреждением в 2017 году производилась выплата заработной платы в общем размере 663 949 руб. за период с мая по декабрь 2017 года за счет средств субсидии на выполнение муниципального задания заведующей производством и четырем завхозам 4 разряда.

Согласно штатному расписанию учреждения от 01.09.2016, утвержденному 07.12.2016, штатному расписанию от 01.09.2017, утвержденного 30.08.2017, заведующий производством и заведующий хозяйством относятся к группе общеотраслевые руководители, специалисты и служащие. Данные должности не включены в Перечень N 18.

Таким образом, является верным вывод суда первой инстанции о том, что материалами дела подтверждается факт направления учреждением средств субвенции, выделенной из областного бюджета и перечисленной учреждению в виде субсидии на выполнение муниципального задания на оказание муниципальных услуг в сумме 663 949 руб., на цели, не соответствующие пункту 1 соглашения от 16.01.2017.

В связи с этим факт нарушения учреждением пункта 1 статьи 306.4 БК РФ инспекцией доказан.

Ссылка учреждения на разъяснения, изложенные в письме Минфина России от 29.04.2016 N 02-03-06/25186, правомерно отклонена судом первой инстанции, поскольку бюджетное нарушение совершено по коду видов расходов - 111 "Фонд оплаты труда учреждений", перераспределения средств субсидии по другим видам расходов, предусмотренных Порядком формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения, который утвержден приказом Минфина России от 08.06.2018 N 132н, учреждением не осуществлялось.

Факт совершения учреждением вмененного ему в вину административного правонарушения подтверждается протоколом об административном правонарушении, а также иными материалами административного дела в совокупности.

В силу части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о наличии в деянии учреждения события и состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ.

Доводы учреждения о допущенных инспекцией нарушениях порядка привлечения к административной ответственности подлежат отклонению.

Вопреки позиции учреждения, место совершения правонарушения, соответствующее юридическому адресу заявителя, в протоколе об административном правонарушении отражено, административное расследование проведено в порядке статьи 28.7 КоАП РФ, постановление о назначении административного наказания вынесено в пределах срока, установленного статьей 4.5 КоАП РФ.

Учреждение извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела (том 1, лист 23; том 2, листы 1-5).

Полномочия должностных лиц ответчика на составление протокола об административном правонарушении, рассмотрение дела об административном правонарушении установлены статьей 23.7.1, 28.3 КоАП РФ, Положением о контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, утвержденным постановлением Правительства Архангельской области от 18.12.2009 N 216-пп.

Доводы учреждения об ином являются необоснованными.

Таким образом, существенных нарушений порядка привлечения к административной ответственности инспекцией не допущено.

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Таким образом, применение статьи 2.9 КоАП РФ при рассмотрении дел об административном правонарушении является правом суда.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Кроме того, согласно абзацу третьему пункта 18.1 названного постановления квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 данного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Согласно пункту 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных отношений.

В силу статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Оценив характер и степень общественной опасности административного правонарушения, допущенного учреждением, апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии в рассматриваемом случае оснований для признания правонарушения малозначительным.

Оснований считать назначенное наказание несправедливым или несоразмерным совершенному правонарушению в рассматриваемом случае не имеется.

Несогласие учреждения с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судом первой инстанции норм КоАП РФ и законодательства, подлежащих применению в деле, не свидетельствует о том, что судом допущены существенные нарушения названного Кодекса и (или) предусмотренных АПК РФ процессуальных требований, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Доводов, опровергающих обоснованность выводов суда первой инстанции, в апелляционной жалобе учреждения не изложено.

При таких обстоятельствах следует признать, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, нормы материального и процессуального права судом не нарушены, оснований для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 13 августа 2019 года по делу N А05-7164/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения "Октябрьская средняя общеобразовательная школа N 1" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, по основаниям, предусмотренным частью 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Е.Н. Болдырева