Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2019 г. N 21АП-3548/19

17 декабря 2019 г.

Дело N А83-20140/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 декабря 2019 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Омельченко В.А., Яковлева А.С.,

при ведении протоколирования судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Лесик А.В.,

при участии в заседании:

от Управления Федерального казначейства по Республике Крым: Заянчуковская В.И. - представитель по доверенности от 01.11.2019 N 75-16-17/7, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации; Сиротенко А.Н., представитель по доверенности от 29.12.2018 N 16-19/3, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации, представлен диплом о высшем юридическом образовании;

от Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Крым и городу федерального значения Севастополя: Гундаков Р.А. - представитель по доверенности от 26.12.2018 N 80, личность подтверждена служебным удостоверением;

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 26 августа 2019 года по делу N А83-20140/2018

по заявлению Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Крым и городу федерального значения Севастополю к Управлению Федерального казначейства по Республике Крым, отделу N 5 Управления Федерального казначейства по Республике Крым, при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне заинтересованных лиц: Администрации города Евпатории Республики Крым, о признании незаконным бездействия и обязании совершить определенные действия,

установил:

Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Крым и городу федерального значения Севастополю (далее - заявитель, Управление Роспотребнадзора, взыскатель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Крым (далее - Управление, УФК по Республике Крым, Управление казначейства), отделу N 5 Управления Федерального казначейства по Республике Крым (далее - отдел N 5 УФК по Республике Крым) с требованиями:

- о признании незаконным бездействия Управления Федерального казначейства по Республике Крым, отдел N 5 УФК по Республике Крым связанного с непринятием мер, предусмотренных пунктом 7 статьи 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации и направленных на исполнение постановления по делу об административном правонарушении от 17.01.2018 N 13-00001, вынесенного начальником Территориального отдела по г. Евпатории Межрегионального управления Роспотребнадзора по Республике Крым и г. Севастополю Ткачевым С.С., о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) юридического лица - Администрации города Евпатории Республики Крым в виде штрафа в размере 100 000 руб.

В качестве способа восстановления нарушенного права Межрегиональное управление Роспотребнадзора по Республике Крым и г. Севастополю указало на необходимость возложения обязанности на Управление Федерального казначейства по Республике Крым и отдел N 5 УФК по Республике Крым исполнить постановление по делу об административном правонарушении от 17.01.2018 N 13-00001, вынесенное начальником Территориального отдела по г. Евпатории Межрегионального управления Роспотребнадзора по Республике Крым и г. Севастополю Ткачевым С.С., о привлечении юридического лица - Администрации города Евпатории Республики Крым к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, с назначением наказания в виде штрафа в размере 100 000 руб.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечена Администрация города Евпатории Республики Крым (далее - Администрация, должник).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 26.08.2019 заявленные требования удовлетворены в полном объеме; признано незаконным бездействие Управления Федерального казначейства по Республике Крым, отдела N 5 УФК по Республике Крым, связанное с непринятием мер, предусмотренных пунктом 7 статьи 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, направленных на исполнение постановления по делу об административном правонарушении от 17.01.2018 N 13-00001, вынесенного начальником Территориального отдела по г. Евпатории Межрегионального управления Роспотребнадзора по Республике Крым и г. Севастополю Ткачевым С.С., о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ юридического лица - Администрации города Евпатории Республики Крым в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Не согласившись с принятым решением, УФК по Республике Крым обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права, просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что действующим законодательством органы Федерального казначейства не наделены полномочиями по организации исполнения постановлений государственных органов о наложении (взыскании) административных штрафов, в связи с чем, полагает, что Управлением не нарушались законные права и интересы Управления Роспотребнадзора, действия Управления соответствуют установленным полномочиям, изложенным в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) и в Положении об Управлении, утвержденном приказом Федерального казначейства от 24.03.2014 N 43.

Кроме того, Управление казначейства указывает, что при принятии обжалуемого решения судом не было учтено, что административный штраф в размере 100 000,00 рублей, назначенный начальником территориального отдела Управления Роспотребнадзора - главным санитарным врачом (заместителем) Ткачевым С.С. в отношении Администрации города Евпатории Республики Крым на основании постановления о назначении административного наказания N 13-00001, платежным поручением от 18.07.2019 N 372103 Администрацией был оплачен в полном объеме, в связи с чем отсутствовал предмет спора в правоотношениях между Управлением казначейства и Управлением Роспотребнадзора по исполнению данного постановления.

В представленном отзыве на апелляционную жалобу Управление Роспотребнадзора выразило несогласие с доводами апелляционной жалобы, указывая, что исполнение вступивших в силу постановлений должностных лиц по делу об административном правонарушении является обязательным для всех, включая органы Федерального казначейства, и должны исполняться в принудительном порядке, установленном, в частности, статьей 242.5 Бюджетного кодекса.

В судебном заседании представители Управления казначейства поддержали доводы апелляционной жалобы, просили решение суда отменить, в удовлетворении требований отказать. Представитель Управления Роспотребнадзора против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, указывая на его законность и обоснованность.

Администрация, надлежаще извещенная о месте и времени судебного разбирательства, своего представителя не направила, о причинах неявки суд не уведомила, что в соответствии с частью 5 статьи 156 и частью 1 статьи 266 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы в отсутствие представителя неявившегося лица.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела и доводы, изложенные в апелляционной жалобе, оценив имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает, что обжалуемый судебный акт отмене или изменению не подлежит, исходя из следующего.

Как установлено судом и подтверждено материалами дела, постановлением Управления Роспотребнадзора от 17.01.2018 N 13-00001 Администрация города Евпатории Республики Крым признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, с назначением наказания в виде штрафа в размере 100 000 руб.

В связи с неисполнением Администрацией в добровольном порядке указанного постановления, взыскатель, руководствуясь частью 5 статьи 32.2 КоАП РФ, направил в отдел судебных приставов по г. Евпатория Управления Федеральной службы судебных приставов по Республике Крым заявление N 13-00572 от 05.04.2018 о возбуждении исполнительного производства.

Постановлением судебного пристава-исполнителя отдела судебных приставов по г. Евпатория Управления Федеральной службы судебных приставов по Республике Крым от 11.04.2018 взыскателю отказано в возбуждении исполнительного производства, поскольку исполнительный документ не подлежит исполнению Федеральной службой судебных приставов, не проведены действия согласно бюджетному законодательству, а именно отсутствует отметка казначейства о невозможности исполнения согласно статьи 292 Бюджетного кодекса.

В связи с отказом в возбуждении исполнительного производства, Управление Роспотребнадзора обратилось в Отдел N 5 УФК по Республике Крым с заявлением N 13-0640 от 16.04.2018 о предъявлении к исполнению постановления по делу об административном правонарушении N 13-00001 от 17.01.2018.

Однако Управление казначейства в письме от 16.11.2018 N 75-06-06/6251 указало на возможность принудительного исполнения только судебных актов, а не постановлений административных органов о наложении (взыскании) административных штрафов, сославшись на письмо Федерального казначейства от 04.12.2015 N 07-04-05/09-826.

Полагая, что бездействие Управления казначейства и его территориального органа, выразившееся в непринятии мер по исполнению в принудительном порядке постановления о взыскании административного штрафа, является незаконным, Управление Роспотребнадзора обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что принудительное исполнение вступивших в силу постановлений должностных лиц по делам об административных правонарушениях в отношении бюджетных учреждений относится к ведению органов Федерального казначейства, в связи с чем пришел к выводу о незаконности бездействия Управления казначейства и его территориального Отдела N 5, связанного с непринятием мер, предусмотренных пунктом 7 статьи. 242.5 Бюджетного кодекса, направленных на исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции считает такой вывод суда обоснованным и отклоняет доводы апелляционной жалобы, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 12 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве) судебные акты, акты других органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях являются исполнительными документами.

Порядок исполнения постановления о наложении административного штрафа установлен статьей 32.2 КоАП РФ, в соответствии с частью 5 которой при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, должностное лицо, вынесшее постановление, направляет соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Отношения, связанные с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, регулируются положениями главы 24.1 Бюджетного кодекса.

В силу пункта 1 статьи 242.5 Бюджетного кодекса исполнительный документ, предусматривающий обращение взыскания на средства местного бюджета по денежным обязательствам его казенного учреждения - должника, направляется судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем вместе с документами, указанными в пункте 2 статьи 242.1 настоящего Кодекса, в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета муниципального казенного учреждения, по месту открытия должнику как получателю средств местного бюджета лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов местного бюджета.

Порядок исполнения постановлений административных органов по делам об административных правонарушениях о взыскании штрафа с бюджетной организации бюджетное законодательство не регулирует.

Судебный порядок взыскания с бюджетных учреждений задолженности по уплате административных штрафов законодательством Российской Федерации не предусмотрен.

Анализ положений главы 23 КоАП РФ, относящих наложение административного наказания к полномочиям не только судов, но и административных органов и их должностных лиц, части 5 статьи 32.2 КоАП РФ, предусматривающей бесспорный порядок исполнения постановлений административных органов, а также статьи 12 Закона об исполнительном производстве, включающей постановления органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях в число исполнительных документов, позволяет прийти к выводу о том, что перечисленные нормы являются специальными по отношению к положениям главы 24.1 Бюджетного кодекса.

В связи с этим, в случае отсутствия у бюджетного учреждения счетов в Банке России или иных кредитных учреждениях соответствующий исполнительный документ, выдаваемый административным органом, подлежит исполнению органом Федерального казначейства в порядке, предусмотренном статьями 242.3 -242.5 Бюджетного кодекса.

В соответствии с частью 2 статьи 239 Бюджетного кодекса обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом. Исполнение постановлений о взыскании административных штрафов к таким случаям допустимости непосредственного обращения взыскания на средства бюджетов службой судебных приставов не отнесено.

В пунктах 18, 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 N 13 "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" также обращено внимание на то, что организация исполнения исполнительных документов по искам к федеральным казенным учреждениям о взыскании денежных средств по их денежным обязательствам возложена на тот орган Федерального казначейства, в котором должнику как получателю средств федерального бюджета открыт лицевой счет для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета (статья 242.3 Бюджетного кодекса).

При этом, поскольку правила статьи 161 Кодекса, регламентирующие правовое положение казенных учреждений, согласно пункту 11 указанной статьи распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов, поэтому исполнение исполнительных документов по денежным обязательствам этих органов также осуществляется в порядке, предусмотренном главой 24.1 Бюджетного кодекса.

Исключение из установленного пунктом 1 статьи 242.4 Бюджетного кодекса правила предъявления исполнительных документов в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета, установлено только пунктом 12 статьи 242.4 Бюджетного кодекса, согласно которому в случае, если счета должнику открыты в учреждении Центрального банка Российской Федерации или кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве.

В рассматриваемом случае должником по исполнительному документу являлась Администрация - орган местного самоуправления; счетов в учреждении Центрального банка Российской Федерации или кредитной организации у должника не открыто, иного ни УФК по Республике Крым, ни самим должником не доказано. Следовательно, исполнительный документ обоснованно был предъявлен в орган, осуществляющий в соответствии с Бюджетным кодексом открытие и ведение лицевого счета Администрации.

Иной порядок исполнения бюджетополучателем постановлений административных органов о назначении административного наказания, признаваемых федеральным законодателем исполнительными документами, Бюджетным кодексом не установлено, право осуществлять исполнительские действия и обращать взыскание на средства бюджета по долгам бюджетополучателя службе судебных приставов не предоставлено.

Принимая во внимание, что нормы законодательства, устанавливающие внесудебный порядок взыскания сумм обязательных платежей и санкций являются специальными по отношению к положениям главы 24.1 Бюджетного кодекса, а действующее законодательство об исполнительном производстве не содержит положений, которые бы устанавливали иную возможность взыскания административных штрафов, назначенных постановлениями административных органов, для должников, являющихся бюджетными учреждениями, принятие к исполнению постановления о назначении административного наказания, являющегося исполнительным документом согласно статье 12 Закона об исполнительном производстве, органом, осуществляющим открытие и ведение лицевых счетов учреждения, является обязательным, в случае, если должник является бюджетным учреждением и не имеет счетов в Банке России или иной кредитной организации.

Аналогичный правовой подход высказан в определении Верховного Суда Российской Федерации от 09.01.2017 N 301-КГ16-18081, в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 08.09.2016 по делу N А76-28763/2015.

Учитывая приведенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое бездействие не соответствует действующему законодательству Российской Федерации, нарушает принцип обязательности постановлений административных органов по делам об административных правонарушениях, и, как следствие, нарушает права заявителя, в связи с чем обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Довод апелляционной жалобы о том, что среди исполнительных документов, на основании которых обращается взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с главой 24.1 Бюджетного кодекса, отсутствует такой вид исполнительного документа как постановление должностного лица по делу об административном правонарушении отклоняется, поскольку в случае отсутствия у бюджетного учреждения счетов в кредитных организациях соответствующий исполнительный документ подлежит исполнению органом Федерального казначейства в порядке, предусмотренном статьями 242.3 - 242.5 Бюджетного кодекса.

Администрация, как орган местного самоуправления, не имеет счетов, открытых в учреждении Банка России или в кредитной организации (доказательства обратного в дело не представлены).

В данном случае указанное постановление о наложении административного штрафа на орган местного самоуправления обоснованно направлено для исполнения в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета Администрации, по месту открытия должнику, как получателю бюджетных средств, лицевых счетов для учета операций по исполнению бюджетных расходов, т.е. в территориальный отдел УФК по Республике Крым.

Апелляционная коллегия отмечает, что отсутствие порядка исполнения подобных исполнительных документов не означает, что они не должны исполняться до внесения соответствующих дополнений в главу 24.1 Бюджетного кодекса.

Иное толкование заявителем положений бюджетного законодательства и Закона об исполнительном производстве не свидетельствует о неправильном применении судом первой инстанции норм права.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что исполнение должником исполнительного документа в ходе рассмотрения спора судом первой инстанции исключает нарушение прав и законных интересов взыскателя, не принимаются во внимание, поскольку на момент обращения заявителя с настоящими требованиями бездействие Управления казначейства и его территориального органа по неисполнению исполнительного документа нарушало права и законные интересы заявителя.

Исходя из положений главы 24 АПК РФ при рассмотрении требований о признании незаконными действий (бездействия) суд проверяет нарушение прав и законных интересов заявителя на момент совершения этих действий (допущения бездействия).

Суд первой инстанции не применил в порядке части 5 статьи 201 АПК РФ правовосстановительную меру, обоснованно учитывая, что Администрация в процессе рассмотрения спора уплатила сумму административного штрафа, тем самым исполнив в добровольном порядке исполнительный документ, в связи с чем необходимость возложения обязанности на Управление казначейства и его территориальный орган устранить допущенные нарушения права заявителя отсутствует.

В данном случае правовосстановительная функция судебного акта, принятого в порядке главы 24 АПК РФ, заключается в констатации факта нарушения закона и законных прав и интересов заявителя на момент допущения незаконного бездействия, что несет для заявителя признание судом правомерности его поведения, с одной стороны, и выполняет предупредительную функцию в отношении иных лиц, с другой. Следовательно, требование заявителя о признании незаконным бездействия публичного органа подлежит рассмотрению по существу и в том случае, когда восстановление нарушенных прав заявителя, в том числе путем обязания публичного органа совершить какие-либо действия, невозможно.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы фактически повторяют ранее изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, не опровергают выводов суда и основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, в связи с чем не могут служить основанием для отмены принятого судебного решения. Несогласие с выводами суда первой инстанции не свидетельствует о неправильном применении им норм права, в связи с чем апелляционная жалоба Управления Федерального казначейства по Республике Крым удовлетворению не подлежит.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка всем имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 26 августа 2019 года по делу N А83-20140/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Крым - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

В.А. Омельченко А.С. Яковлев