Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2019 г. N 18АП-18211/19

г. Челябинск

23 декабря 2019 г.

Дело N А76-14528/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 декабря 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Бояршиновой Е.В., Ивановой Н.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества по производству огнеупоров "Комбинат "Магнезит" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.10.2019 по делу N А76-14528/2019.

В судебном заседании принял участие представитель публичного акционерного общества по производству огнеупоров "Комбинат "Магнезит" - Диденко Л.Ю. (доверенность N 21-2019 от 28.12.2018).

Публичное акционерное общество по производству огнеупоров "Комбинат "Магнезит" (далее - заявитель, ПАО "Комбинат "Магнезит", общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области (далее - управление, Управление Росприроднадзора по Челябинской области) о признании недействительным предписания от 28.12.2018 N 326/2-зем.

Судом первой инстанции произведена процессуальная замена Управления Росприроднадзора по Челябинской области на его правопреемника - Уральское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Уральское межрегиональное управление Росприроднадзора).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 15.10.2019 (резолютивная часть решения объявлена 08.10.2019) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с решением суда, ПАО "Комбинат "Магнезит" обжаловало его в апелляционном порядке, ссылаясь на незаконность оспоренного предписания.

В апелляционной жалобе заявитель приводит следующие доводы: оспоренным предписанием заявитель обязан приступить к рекультивации земель, нарушенных в результате размещения шламохранилища, однако, шламохранилище необходимо для производственной деятельности заявителя и не является объектом размещения отходов, так как шлам не является отходом (ранее шлам не был востребован, а потому складировался как отход от добычи магнезита и в этом качестве отражался обществом в своей статистической отчетности, а потом он стал использоваться в производстве в качестве сырья и заявитель прекратил учитывать его в качестве отхода); судом не дана оценка доводу заявителя о том, что эксплуатация объекта не прекращена и его ликвидация приведет к приостановке деятельности заявителя; рекультивация земель невозможна в связи с использованием объекта в производственной деятельности; шламохранилище наряду с хранением шлама также является элементом системы оборотного водоснабжения, что предусмотрено при проектировании гидротехнического сооружения (в соответствии с рабочим проектом реконструкции от 1993 года предполагается изменение системы гидротранспорта шламов, организация оборотного водоснабжения из отстойного пруда шламохранилища, срок эксплуатации по проекту 10 - 12 лет); в настоящее время ведется проектирование с предполагаемым снижением нагрузки на шламохранилище практически до нуля, что позволит использовать его только для аварийного бассейна, то есть - гидротехнического сооружения для системы оборотного водоснабжения; в настоящее время шламы в шламохранилище не поступают, то есть дальнейшего накопления отходов не производится; судом не установлены основания для рекультивации земель, поскольку рекультивация требуется только в случае ухудшения качества земель и их использования не по целевому назначению, и эти обстоятельств не доказаны; целевое назначение земель (для осуществления производственной деятельности) не изменилось; заявитель предоставил согласованный с Министерством экологи расчет вреда с прогнозом сценария аварии, в соответствии с которым ущерб отсутствует, равно как и выброс вредных веществ в окружающую среду, то есть эксплуатация сооружения допустима и требования Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) не нарушены; не доказано, что шламонакопитель находится в водоохранной зоне; закон не содержит требования о рекультивации участка, на котором расположена продукция.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы заявителя поддержал.

Представитель Уральского межрегионального управления Роспотребнадзора, извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явился. Апелляционная жалоба рассмотрена без его участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, не находит оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, ПАО "Комбинат "Магнезит" зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1027401062325, осуществляет в том числе деятельность по добыче магнезита и попутных полезных ископаемых на Саткинском месторождении (на основании лицензии ЧЕЛ00893ТЭ) и по переработке сырого магнезита и доломита. На основании заключенного с Администрацией Саткинского муниципального района Челябинской области договора аренды от 12.10.2009 N 81 заявитель владеет земельным участком площадью 480965кв.м (48,0965га) с кадастровым номером 74:18:0801001:96, расположенным по адресу: Челябинская область, г. Сатка, территория "Нового завода" ОАО "Комбинат "Магнезит" (т.1 л.д.87-98). Земельный участок относится к категории земель - земли населенных пунктов, предоставлен заявителю для производственной деятельности.

На основании распоряжения от 23.11.2018 N 326 Управлением Росприроднадзора по Челябинской области в период с 04.12.2018 по 28.12.2018 проведена плановая выездная проверка заявителя на предмет соблюдения природоохранного законодательства. По итогам проверки составлен акт проверки от 28.12.2018 (т.1 л.д.62-83). Актом зафиксировано в том числе нарушение заявителем требований статей 1, 12, пунктов 2 и 5 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пунктов 6 и 23 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800 (далее - Правила N 800) ввиду неисполнения обязанности по проведению рекультивации земельного участка 74:18:0801001:96, на котором расположено шламохранилище, служащее для накопления отходов мокрой аспирации при дроблении и обогащении сырого магнезита (на шламохранилище накоплено 104400 тонн отходов; шламохранилище представляет собой наливное сооружение, территория которого разделена дамбой, за которой в северной части образован отстойник; полезная емкость чаши шламохранилища составляет 63,3 тыс. куб. м; согласно представленному ранее заявителем проекту рекультивации нарушенных земель АО "Комбинат "Магнезит" (2016 год), рекультивация шламохранилища должна быть проведена после его вывода из эксплуатации, срок проведения рекультивации не указан; при проведении проверки представлен новый проект рекультивации от 2018 года, согласно которому рекультивация шламохранилища будет проведена после вывода из эксплуатации, срок проведения рекультивации проектом не установлен; проекты 2016 и 2018 годов государственную экологическую экспертизу не проходили).

По итогам проверки заявителю выдано предписание от 28.12.2018 N 326/2-зем, которым предписано в срок до 29.07.2019 приступить к рекультивации земель, нарушенных в результате размещения отходов - шламохранилище, расположенное на земельном участке с кадастровым номером 74:18:0801001:96, в соответствии с проектом рекультивации земель, получившим положительное заключение государственной экологической экспертизы (т.1 л.д.84-85).

Не согласившись с указанным предписанием, заявитель оспорил его в судебном порядке.

Рассмотрев спор по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о необоснованности заявленных требований.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

Требования заявителя носят характер оспаривания ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия. Порядок рассмотрения таких требований установлен положениями главы 24 АПК РФ.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Предметом оценки в рассматриваемой ситуации является выданное заявителю по итогам плановой выездной проверки предписание Управления Росприроднадзора по Челябинской области, содержащее требование об устранении выявленного в ходе проверки нарушения требований Земельного кодекса Российской Федерации и Правил N 800, заключающегося в не проведении, в соответствии с прошедшим государственную экологическую экспертизу проектом, рекультивации земель, нарушенных размещенным на них шламохранилищем.

Положениями статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено право управления выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено управлением в пределах его компетенции.

Статьей 12 ЗК РФ установлено, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель.

Согласно статье 13 ЗК, в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по: защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия (пункт 2). Лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений (пункт 5).

Статьей 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов (пункт 6). Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (пункт 7).

Статьей 1 этого Закона установлено, что под отходами производства и потребления понимаются вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с этим Федеральным законом. Под размещением отходов понимается хранение и захоронение отходов. При этом, хранение отходов представляет собой складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения, а захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду. Под объектом размещения отходов понимается специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающее в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

Правилами проведения рекультивации и консервации земель, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800, установлено, что рекультивации в обязательном порядке подлежат нарушенные земли в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также земли, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, содержание которых не соответствует нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, нарушенные земли сельскохозяйственного назначения (пункт 6). В случаях, установленных федеральными законами, проект рекультивации земель до его утверждения подлежит государственной экологической экспертизе (пункт 23). Лица, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, указанные в пунктах 3 и 4 настоящих Правил, обязаны обеспечить разработку проекта рекультивации земель (за исключением случаев разработки такого проекта в составе проектной документации на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства) и приступить к рекультивации земель в срок, установленный решением или договором, на основании которых используются земли или земельный участок, проектной документацией на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, а в случаях, если указанными документами этот срок или проведение рекультивации земель не предусмотрены, или произошло нарушение земель лицами, не использующими земли или земельные участки на законном основании, или нарушение земель в результате природных явлений, в срок не позднее чем 7 месяцев: а) со дня окончания лицом или органом государственной власти, органом местного самоуправления деятельности, осуществление которой привело к деградации земель и (или) снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения; б) со дня совершения действия, в результате которого произошла деградация земель; в) со дня выявления деградации земель: г) со дня получения предписания, выданного Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, о необходимости проведения рекультивации земель (пункт 26).

В силу пункта 17 раздела I Приказа Росстата от 29.12.2012 N 676 "Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральной службой по надзору в сфере природопользования федерального статистического наблюдения за рекультивацией земель, снятием и использованием плодородного слоя почвы", к нарушенным землям относятся, в том числе земли, нарушенные в результате размещения отходов производства и потребления.

В соответствии с подпунктом 7.2 пункта 7 статьи 11 Федерального закона Российской Федерации от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N174-ФЗ), объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются в том числе проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I-V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I-V классов опасности.

В силу пункта 7 статьи 14 Закона N 174-ФЗ, результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы.

Из материалов дела следует, что ПАО "Комбинат "Магнезит" для осуществления хозяйственной деятельности использует предоставленный ему на праве аренды для осуществления производственной деятельности земельный участок, площадью 480965кв.м (48.0965 га), с кадастровым номером 74:18:0801001:96, из земель населенных пунктов, расположенный по адресу: Челябинская область, г. Сатка, территория нового завода ОАО "Комбинат "Магнезит".

В ходе проверки установлено и заявителем по существу не оспаривается, что на указанному земельном участке расположено шламохранилище. Согласно инвентаризации 2010 г. и 2013 г., в указанном шламохранилище хранится 104400 тонн отходов "Минеральные шламы" (код отхода 3160000000000). В соответствии с документом об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещения от 10.11.2011 N 666 "Минеральные шламы" (шламы обогащения) (код отхода 3160000000000), отход IV класса опасности до 2013 года ежегодно размещался в шламохранилище и отвале негабарита ДОФ. С 2013 года данный отход используется заявителем для производства закладочной смеси для закладки выработанного пространства шахты "Магнезитовая".

В ходе проведенного Управлением Росприроднадзора по Челябинской области натурного осмотра установлено, что шламохранилище представляет собой сооружение, разделенное дамбой на две части, которое заросло камышом. Площадь шламохранилища, в связи с низкими температурами, частично покрыта льдом. Признаков проведения рекультивации шламохранилища на момент осмотра не установлено.

Согласно представленному ранее заявителем проекту рекультивации нарушенных земель АО "Комбинат "Магнезит" от 2016 года (т.2 л.д.44-55), рекультивация шламохранилища должна быть проведена после его вывода из эксплуатации, срок проведения рекультивации не указан. При проведении рассматриваемой проверки заявителем представлен новый проект рекультивации от 2018 года (т.2 л.д.56-68), согласно которому рекультивация шламохранилища будет проведена после вывода из эксплуатации, срок проведения рекультивации проектом не установлен. При этом, проекты 2016 и 2018 годов государственную экологическую экспертизу не проходили.

В этой связи управление пришло к выводу о том, что общество с 2013 года осуществляет на территории не предназначенного для этого земельного участка хранение отхода "отходы мокрой аспирации при дроблении и обогащении сырого магнезита" IV класса опасности в шламохранилище (что привело к нарушению земельного участка) в отсутствие разрешительной документации (представленные обществом проекты не могут являться разрешительной документацией, соответствующей экологическим требованиям) при том, что как объект размещения отходов в Государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО) шламохранилище не внесено.

Дополнительно к указанной установленной в ходе проверки информации в отзыве по делу управление указало на нарушение заявителем положений пункта 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, запрещающих размещение в границах водоохранных зон объектов размещения отходов производства и потребления, ссылаясь при этом на справку ПАО "Комбинат "Магнезит" от 07.12.2018 N 166/89 (т.2 л.д.43), в соответствии с которой земельный участок с кадастровым номером 74:18:0801001:96 (на котором размещено шламохранилище) расположен в водоохранной зоне р. Большая Сатка (в соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации, ширина водоохранной зоны р. Большая Сатка составляет 200-м от береговой линии).

Заявитель полагает, что им не осуществляется накопление в рассматриваемом шламохранилище отходов, так как хранящийся там шлам не является отходом, так как он в настоящее время используется в производственной деятельности заявителя в качестве сырья.

Однако, образованный в результате производственной деятельности заявителя продукт переработки полностью соответствуют понятию "отходы производства" (приведенному в статье 1 Закона N 89-ФЗ). Наличие технологической возможности дальнейшей переработки этого продукта при осуществлении производственной деятельности не влияет на его оценку в указанном качестве.

Принимая во внимание, что шламохранилище прямо поименовано в статье 1 Закона N 89-ФЗ в качестве специализированного объекта размещения отходов, и учитывая длительность хранения рассматриваемых отходов производства в шламоохранилище (с 2013 года), суд приходит к выводу о доказанности осуществления обществом хранения таких отходов, что свидетельствует о нарушении земельного участка и о возникновении в этой связи у заявителя обязанности по его рекультивации в соответствии с проектом, прошедшим государственную экологическую экспертизу.

Фактическое осуществление заявителем эксплуатации шламохранилища в том числе в качестве элемента системы оборотного водоснабжения в соответствии с проектом гидротехнического сооружения (на что также ссылается податель апелляционной жалобы), не является основанием для освобождения заявителя от установленной законом обязанности осуществлению рекультивации земельного участка, нарушенного размещением отходов. Невозможность продолжения осуществления заявителем хозяйственной деятельности в целом в случае осуществления рекультивации земельного участка в установленном порядке материалами дела не подтверждена.

При этом, суд первой инстанции принял во внимание то обстоятельство, что установленный в оспоренном предписании срок его исполнения (до 29.07.2019) является максимально возможным, с учетом требований пункта 26 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800.

Заявитель ссылается на предоставленный им согласованный с Министерством экологи Челябинской области расчет вреда с прогнозом сценария аварии, в соответствии с которым ущерб и выброс вредных веществ в окружающую среду отсутствуют (т.1 л.д.146-165). Между тем, это обстоятельство не является значимым для рассмотрения вопроса о законности оспоренного предписания, в целях разрешения которого подлежат установлению лишь предусмотренные законом основания для осуществления заявителем рекультивации земельного участка, что в настоящем случае подтверждено.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы не нашли своего подтверждения в ходе судебного разбирательства.

Выводы суда первой инстанции основаны на правильном применении норм материального и процессуального права и соответствуют представленным в материалы дела доказательствам, оснований для их переоценки не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3 и 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Учитывая изложенное, суд не усматривает оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены либо изменения решения суда первой инстанции.

При обращении в суд с апелляционной жалобой ООО "Уральское горнорудное управление Восток" излишне уплачена госпошлина в размере 1500 руб. (платежное поручение от 07.11.2019 N 7565 - т.3 л.д.37). На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, указанная сумма подлежит возврату заявителю из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.10.2019 по делу N А76-14528/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества по производству огнеупоров "Комбинат "Магнезит" - без удовлетворения.

Возвратить публичному акционерному обществу по производству огнеупоров "Комбинат "Магнезит" (ОГРН 1027401062325) из федерального бюджета госпошлину в размере 1500 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 07.11.2019 N 7565.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Е.В. Бояршинова Н.А. Иванова