Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2019 г. N 21АП-2420/19

23 декабря 2019 г.

Дело N А83-776/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18.12.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 23.12.2019.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Яковлева А.С.,

судей Карева А.Ю.,

Омельченко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ждера А.Р.,

с участием представителя Муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Красноперекопск Республики Крым "Жилищно-эксплуатационное объединение" - Яцишиной К.А. по доверенности от 09.01.2019,

в отсутствие представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Красноперекопск Республики Крым "Жилищно-эксплуатационное объединение" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 30.05.2019 по делу N А83-776/2019 (судья Куртлушаев М.И.), принятое по заявлению Муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Красноперекопск Республики Крым "Жилищно-эксплуатационное объединение" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю об отмене постановления N 1473АД-18 от 18.12.2018,

установил:

Муниципальное унитарное предприятие муниципального образования городской округ Красноперекопск Республики Крым "Жилищно-эксплуатационное объединение" (далее - предприятие, МУП "ЖЭО") обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее - управление, Крымское УФАС России) от 18.12.2018 по делу N 1473-АД -18 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 7 ст. 19.5 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 30 мая 2019 года в удовлетворении заявленных требований было отказано.

Не согласившись с указанным решением, Муниципальное унитарное предприятие муниципального образования городской округ Красноперекопск Республики Крым "Жилищно-эксплуатационное объединение" обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

В обоснование своего несогласия с обжалуемым судебным актом заявитель ссылается на то, что в установленный законом срок заказчиком полностью исполнено Предписание по делу N 06/4771-17, в связи с чем основания для привлечения предприятия к административной ответственности отсутствовали.

В судебном заседании 11.12.2019 объявлен перерыв до 18.12.2019.

После объявленного перерыва Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю явку своего уполномоченного представителя не обеспечило, уведомлено надлежащим образом.

В связи с наличием доказательств надлежащего извещения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в его отсутствие.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва, суд апелляционной инстанции находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 22.09.2017 МУП "ЖЭО" на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru было опубликовано извещение N 0575300001717000035 о проведении электронного аукциона на капитальный ремонт общежития, г.Красноперекопск, мкр.8, д.12 (ИКЗ 173910600753191060100100280014299243).

Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе N 0575300001717000035 от 29.11.2017 года, на участие в аукционе было подано 5 заявок, которые были допущены к участию в аукционе.

По результатам рассмотрения вторых частей заявок, отраженным в протоколе подведения итогов электронного аукциона N 0575300001717000035 от 04.12.2017, победителем аукциона признано ООО "Тавридаэнергосервис" с предложенной ценой контракта 12 877 319,85 руб. Заявки иных участники аукциона признаны несоответствующими требованиям, установленным документацией об аукционе.

05.12.2017 в адрес Крымского УФАС России поступила жалоба ООО СК "Единство" (заявка N 8) на действия комиссии Заказчика при проведении аукциона.

Решением Крымского УФАС России от 11.12.2017 года по делу N 06/4771-17 жалоба ООО СК "Единство" была признана необоснованной. При этом в действиях аукционной комиссии заказчика установлено нарушение требований статей 66, 67 Закона о контрактной системе. Также заказчик признан нарушившим требования частей 1, 2 статьи 34, пункта 2 части 1 статьи 64, части 6 статьи 66 Закона о контрактной системе.

На основании пункта 4 решения заказчику выдано предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Согласно предписанию по делу N 06/4771-17 от 11.12.2017 (далее - Предписание) необходимо было:

"1. Заказчику, Аукционной комиссии Заказчика в течение трех рабочих дней со дня размещения данного решения на официальном сайте Единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru (далее - официальный сайт):

- отменить протоколы, составленные при проведении Аукциона, и разместить информацию об отмене протоколов на официальном сайте;

- вернуть участникам закупки ранее поданные заявки на участие в Аукционе и обеспечения заявок на участие в Аукционе.

2. Заказчику:

- привести документацию об Аукционе в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения от 11.12.2017 по делу N 06/4771-17 и разместить измененную документацию об Аукционе на официальном сайте;

- назначить новую дату окончания срока подачи заявок на участие в Аукционе, новую дату рассмотрения первых частей заявок на участие в Аукционе, новою дату проведения Аукциона, а также разместить на официальном сайте информацию о новой дате окончания срока подачи заявок на участие в Аукционе, новой дате рассмотрения первых частей заявок на участие в Аукционе и новой дате проведения Аукциона. При этом дата окончания срока подачи заявок на участие в Аукционе должна быть назначена не ранее чем через 15 дней со дня размещения на официальном сайте соответствующей документации об Аукционе.

3. Оператору электронной площадки не позднее 1 рабочего дня со дня исполнения пункта 2 настоящего предписания:

- вернуть участникам закупки ранее поданные заявки на участие в Аукционе;

- назначить время проведения Аукциона и разместить на электронной площадке информацию о времени проведения Аукциона;

- прекратить блокирование операций по счетам для проведения операций по обеспечению участия в открытых аукционах в электронной форме, открытых участникам закупки, подавшим заявки на участие в Аукционе, в отношении денежных средств в размере обеспечения заявки на участие в Аукционе;

- уведомить участников закупки, подавших заявки на участие в Аукционе о прекращении действия заявок, поданных на участие в Аукционе, о новой дате окончания срока подачи заявок на участие в Аукционе, новой дате рассмотрения первых частей заявок на участие в Аукционе, новой дате и времени проведения Аукциона, а также о возможности подать новые заявки на участие в Аукционе.

4. Заказчику, Оператору электронной площадки осуществить дальнейшее проведение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения от 11.12.2017 по делу N 06/4771-17.

5. Заказчику, Оператору электронной площадки в срок до 19.01.2018 исполнить настоящее предписание и представить в Крымское УФАС России подтверждение исполнения настоящего предписания в письменном виде, а также по электронной почте по адресу: to82@fas.gov.ru".

10.01.2018 во исполнение предписания УФАС МУП "ЖЭО" на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru разместило изменение извещения по закупке N 0575300001717000035.

В тот же день в 16:50, согласно данным ЕИС опубликовано извещение об отмене определения поставщика, на основании решения Заказчика от 10.01.2018.

Вместе с тем Управлением было установлено, что Заказчик 26.12.2017 заключил договор N 173910600753191060100120030014399000 с победителем аукциона ООО "Тавридаэнергосервис" о выполнении работ по капитальному ремонту общежития, г. Красноперекопск, мкр. 8, д. 11.

10.12.2018 в связи с установленными обстоятельствами дела, Крымским УФАС России был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении Муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Красноперекопск Республики Крым "Жилищно-эксплуатационное объединение".

18.12.2018 Постановлением Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю по делу N 1473-АД-18 заявитель был привлечен к административной ответственности по ч. 7 ст.19.5 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 500000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Крым.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что материалами дела подтверждается наличие в действиях МУП "ЖЭО" состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ.

Судебная коллегия апелляционного суда не соглашается с данным выводом суда первой инстанции в связи со следующим.

Согласно пункту 2 части 22 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

В случае поступления информации о неисполнении выданного в соответствии с пунктом 2 части 22, пунктом 3 части 27 статьи 99 Закона N 44-ФЗ предписания контрольный орган в сфере закупок вправе применить к не исполнившему такое предписания лицу меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 25 статьи 99 Закона о контрактной системе).

Частью 7 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение должностным лицом заказчика, должностным лицом уполномоченного органа, должностным лицом уполномоченного учреждения, членом комиссии по осуществлению закупок, оператором электронной площадки, специализированной организацией в установленный срок законного предписания, требования органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок, за исключением органов, указанных в частях 7.1 и 7.2 данной статьи.

Объективной стороной данного правонарушения являются действия, выразившиеся в невыполнении в установленный срок законного предписания органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, его территориального органа.

Как следует из материалов дела и установлено судом, во исполнение предписания антимонопольного органа 10 января 2018 года МУП "ЖЭО" на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru было опубликовано извещение об отмене Протокола рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 29.11.2017 N 0575300001717000035-1-1, протокола проведения электронного аукциона от 01.12.2017 N 0575300001717000035-2-1", протокола подведения итогов электронного аукциона от 04.12.2017 N 0575300001717000035-3.

Также 10 января 2018 года МУП "ЖЭО" на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru было размещено изменение извещения о проведении электронного аукциона от 10.01.2018 N ИИ2 с Документацией об электронном аукционе "Капитальный ремонт общежития, г. Красноперекопск, мкр. 8, д. 11".

В тот же день в 16:50, согласно данным ЕИС, МУП "ЖЭО" на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru опубликовано извещение об отмене определения поставщика, на основании решения Заказчика от 10.01.2018.

При этом 18.01.2018 МУП "ЖЭО" направило в адрес Крымского УФАС России указанную выше информацию об исполнении предписания от 11.12.2017. Судом установлено, что действия по исполнению предписания были совершены МУП "ЖЭО" в пределах установленного в предписании срока - до 19.01.2018 года.

Как следует из протокола об административном правонарушении от 10.12.2018 по делу N 1473АД-18, в качестве допущенного МУП "ЖЭО" нарушения указано, что "После отмены определения поставщика (подрядчика, исполнителя) по вышеуказанному электронному аукциону, заказчиком в нарушение действующего законодательства РФ в сфере закупок заключен с единственным поставщиком ООО "Тавридаэнергосервис" договор N 173910600753191060100120030014399000 от 26.12.2017 г.". Аналогичные положения также содержатся в Постановлении Крымского УФАС России от 18.12.2018 по делу N 1473-АД -18.

Фактически, согласно материалам дела, в качестве действия, образующего объективную сторону состава правонарушения, предусмотренного частью 7 ст. 19.5 КоАП РФ, административным органом был квалифицирован факт заключения МУП "ЖЭО" договора от 26.12.2017 N 173910600753191060100120030014399000 с ООО "Тавридаэнергосервис".

В соответствии с ч.1 ст. 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Между тем, административным органом не представлено доказательств, подтверждающих, что названный выше договор был заключен по результатам проведения процедуры аукциона в нарушение выданного предписания.

При этом из материалов дела следует, что договор был заключен с ООО "Тавридаэнергосервис" как с единственным поставщиком в соответствии с утвержденным заказчиком планом закупок, идентификационный код закупки (ИКЗ) договора не соответствует коду закупки по отмененному заказчиком аукциону.

При таких обстоятельствах у суда отсутствуют основания для вывода о том, что заключение МУП "ЖЭО" договора N 173910600753191060100120030014399000 от 26.12.2017 образует в настоящем случае объективную сторону состава правонарушения, предусмотренного частью 7 ст. 19.5 КоАП РФ.

Одновременно судом апелляционной инстанции учитывается, что нарушение порядка заключения договора с единственным поставщиком после отмены рассматриваемой закупки, на которое ссылается административный орган, не образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 19.5 КоАП РФ. Согласно пункту 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие, а равно недоказанность состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении

В ходе рассмотрения дела судом административный орган указал на то, что в нарушение требований выданного предписания заказчиком, при размещении 10 января 2018 года на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru изменения извещения о проведении электронного аукциона, не были учтены требования предписания в части внесения изменений в документацию об аукционе.

Суд апелляционной инстанции при оценке указанного довода исходит из следующего.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Вопросы, связанные с установлением данных обстоятельств, сбором доказательств, на основании которых устанавливаются событие и виновность лица, привлекаемого к ответственности, должны быть разрешены административным органом до вынесения постановления, что обусловлено ст. ст. 1.5, 1.6, 2.1, 4.1 - 4.3, 24.1, 26.1 - 26.3, 28.2, 29.10 КоАП РФ.

Исходя из положений части 6, 7 статьи 210 АПК РФ, статьи 26.1 КоАП РФ административным органом при производстве по делу об административном правонарушении должен быть установлен конкретный факт, образующий событие административного правонарушения, при этом должны быть установлены место, время, событие и виновное лицо, что отражено в протоколе об административном правонарушении и в постановлении по делу, также должно быть подтверждено допустимыми, относимыми и достаточными доказательствами.

В соответствии с ч. 2 ст. 28.2, ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ объективная сторона правонарушения должна быть полно и четко описана в процессуальных документах, составляемых (издаваемых) административным органом при производстве по административному делу.

Согласно части 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В соответствии с частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными данным Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Перечень сведений, которые в любом случае должны быть отражены в протоколе об административном правонарушении, определен в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ; к ним относятся, в частности, событие административного правонарушения, а также иные сведения, необходимые для разрешения дела.

В настоящем случае, как следует из материалов административного дела, в т.ч. протокола об административном правонарушении, административным органом не оценивался факт исполнения МУП "ЖЭО" абзаца 1 пункта 2 Предписания, а также соответствие размещенной заказчиком 10.01.2018 документации требованиям, изложенным в Предписании от 11.12.2017.

Согласно материалам дела, в отношении МУП "ЖЭО" антимонопольным органом была проведена внеплановая проверка, основанием для которой послужило поступившее в Крымское УФАС России письмо Управления ФСБ России по Республике Крым и городу Севастополю. В названном письме было указано на факт заключения МУП "ЖЭО" договора N 173910600753191060100120030014399000 с нарушением требований ст.93 Закона о контрактной системе, устанавливающей порядок осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Как следует из Решения Крымского УФАС России от 10.08.2018 года по делу N 06/2463-18, принятого по результатам внеплановой проверки, в действиях заказчика было установлено нарушение пункта 9 части 1 статьи 93, части 2 статьи 93, части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе. При этом из Решения также не следует, что антимонопольным органом в ходе внеплановой проверки оценивалось исполнение конкретных пунктов предписания, в т.ч. соответствие размещенной заказчиком по исполнение предписания документации требованиям, указанным в предписании.

Ни в протоколе об административном правонарушении, ни в оспариваемом постановлении не содержатся выводы о неисполнении МУП "ЖЭО" каких-либо конкретных действий, предусмотренных соответствующими пунктами предписания. Между тем, как указано выше, обстоятельства, являющиеся основанием для привлечения к административной ответственности, должны быть установлены именно административным органом при вынесении постановления о привлечении к административной ответственности. Абстрактное указание в протоколе и постановлении на неисполнение МУП "ЖЭО" требований Предписания не может быть признано соответствующим положениям части 6, 7 статьи 210 АПК РФ, ст.ст. 26.1, 26.2. КоАП РФ.

Судом апелляционной инстанции учитывается, что при проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд не должен подменять административный орган в вопросе о доказанности события, наличия вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности. Отсутствие в протоколе и постановлении указанных выше сведений не может быть восполнено в ходе судебной проверки оспариваемого постановления административного органа, поскольку при проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление признаков состава административного правонарушения, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом.

В этой связи доводы заявителя жалобы в отношении обстоятельств, не указанных в оспариваемом постановлении, признаются апелляционным судом необоснованными и противоречащими вышеуказанным требованиям КоАП РФ, поскольку обстоятельства, являющиеся основанием для привлечения к административной ответственности, должны быть установлены именно административным органом при вынесении постановления о привлечении к административной ответственности.

С учетом вышеизложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что Крымское УФАС России не представило доказательства правомерности привлечения МУП "ЖЭО" к административной ответственности по части 7 статьи 19.5 КоАП РФ за невыполнение МУП "ЖЭО" предписания от 11.12.2017 по делу N 06/4771-17.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

С учетом установленных обстоятельств, обжалуемый судебный акт подлежит отмене как принятый при несоответствии изложенных в нем выводов установленным по делу фактическим обстоятельствам, неправильном применении норм материального права (п. 3 ч. 1, ч. 2 статьи 270 АПК РФ).

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 30.05.2019 по делу N А83-776/2019 отменить, апелляционную жалобу Муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Красноперекопск Республики Крым "Жилищно-эксплуатационное объединение" - удовлетворить.

Требования Муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Красноперекопск Республики Крым "Жилищно-эксплуатационное объединение" удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 18.12.2018 по делу N 1473АД-18 о привлечении Муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Красноперекопск Республики Крым "Жилищно-эксплуатационное объединение" к административной ответственности, предусмотренной частью 7 ст. 19.5 КоАП РФ, и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 500000,00 руб.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.С. Яковлев

Судьи

А.Ю. Карев В.А. Омельченко