Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2019 г. N 21АП-3654/19

23 декабря 2019 г.

Дело N А83-12708/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18.12.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 23.12.2019.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Яковлева А.С.,

судей Градовой О.Г.,

Омельченко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ждера А.Р.,

с участием представителя общества с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Таврида-Щит" - Янышевой Е.Я. по доверенности от 09.01.2019,

в отсутствие представителя Главного управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Крым и г. Севастополю, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Таврида-Щит" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 26.09.2019 по делу N А83-12708/2019 (судья Куртлушаев М.И.), принятое по заявлению Главного управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Крым и г. Севастополю к обществу с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Таврида-Щит" о привлечении к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ,

установил:

Главное управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Крым и г. Севастополю обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Таврида-Щит" к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 26.09.2019 общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Таврида-Щит" привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 50000,00 руб.

Не согласившись с указанным решением, общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Таврида-Щит" обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать (с учетом уточнений от 11.12.2019).

В обоснование своего несогласия с обжалуемым судебным актом заявитель ссылается на то, что судом не дана оценка доказательствам, свидетельствующим об отсутствии состава и события правонарушения, поскольку физическая защита объектов ТЭК может осуществляться частными охранными организациями в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта ТЭК. Как указывает заявитель, в действующем законодательстве, имеющем большую юридическую силу по сравнению с утвержденным постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 г. N 587 Перечнем объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, отсутствуют нормы, позволяющие включать объекты топливно-энергетического комплекса, отнесенные к опасным производственным объектам, в число объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется.

В судебное заседание Главное управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Крым и г.Севастополю явку своего уполномоченного представителя не обеспечило, уведомлено надлежащим образом.

В связи с наличием доказательств надлежащего извещения Главного управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Крым и г. Севастополю о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в его отсутствие.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва, суд апелляционной инстанции находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, общество осуществляет предпринимательскую деятельность на основании лицензии, выданной МВД по Республике Крым ЧО N 048550 (рег. N 82/102) 18.05.2016, сроком действия до 03.02.2021.

Между ГУП РК "Черноморнефтегаз" и обществом были заключены договоры от 22.03.2019 N 223, от 30.04.2019 N 337, от 30.05.2019 N 437, от 28.06.2019 N 631 на предоставление охранных услуг по охране объектов в т.ч. объекта, расположенного по адресу: г. Феодосия, ул. Геологическая, 2.

05.06.2019 отделением лицензионно-разрешительной работы по г.Феодосии, г. Судаку и Кировскому району Главного управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Крым и г. Севастополю в отношении ООО "ЧОО "Таврида-Щит" было вынесено предписание N 46/77-1018 об устранении нарушения ч. 3 ст.11 Закона РФ от 11.03.2019 N 2487 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон 2487-1), п. 21 Приложения 1 "Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется", утвержденного постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 г. N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности", а именно - охрана объекта ГУП РК "Черноморнефтегаз", расположенного по адресу: г. Феодосия ул.Гелогическая, 2 (Феодосийское управление по обеспечению нефтепродуктами ГУП РК "Черноморнефтегаз") не может осуществляться частной охранной организацией.

Письмом от 02.07.2019 общество, отказываясь выполнять вышеуказанное предписание, уведомило отделение лицензионно-разрешительной работы по г. Феодосии, г. Судаку и Кировскому району о том, что осуществляет охрану вышеуказанного объекта в соответствии с требованиями закона, учитывая данные паспортов объектов безопасности производственного объекта топливно-энергетического комплекса, содержащих установленные категории опасности объектов и необходимый уровень охраны.

17.07.2019 в присутствии представителя общества был составлен протокол N 91ЛРР001624 по делу об административном правонарушении по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

На основании протокола Главное управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Крым и г. Севастополю обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о том, что материалами дела подтверждается наличие в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного ч.4 ст. 14.1 КоАП РФ.

Судебная коллегия полагает указанный вывод ошибочным в силу следующего.

Частью 6 статьи 205 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения, и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, требующей получения специального разрешения (лицензии).

Субъектом данного правонарушения является лицо, осуществляющее подлежащую лицензированию предпринимательскую деятельность с грубым нарушением лицензионных условий и требований, то есть обязательным признаком субъекта вменяемого правонарушения является наличие у него разрешения (лицензии) на определенный вид деятельности.

Объективная сторона правонарушения выражается в осуществлении предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

В примечании к статье 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указано, что понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Пункт 32 части 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ и статья 11.2 Закона РФ от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" предусматривают лицензирование частной охранной деятельности.

В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона N 99-ФЗ от 04.05.2011 "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) под лицензией понимается специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Согласно п. 7 ст. 3 Закона N 99-ФЗ под лицензионными требованиями понимается совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

На основании ч. 1 статьи 8 Закона N 99-ФЗ лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Лицензионные требования включают в себя, в том числе, требования к деятельности юридических лиц в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования, в том числе требования, предусмотренные частью 4.1 настоящей статьи (ч. 2 ст. 8 Закона N 99-ФЗ). Данные требования являются неотъемлемой частью лицензионного режима.

Положение о лицензировании частной охранной деятельности утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 N 498 (далее - Положение N 498).

Согласно части 11 статьи 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности. При этом к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой: 1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера; 2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.

В силу п.п. "а" п. 8.1 Положения N 498, охрана объектов, предусмотренных Федеральным законом "О государственной охране", а также объектов, на которые в соответствии с законодательством Российской Федерации частная охранная деятельность не распространяется, является грубым нарушением лицензионных требований.

Частью 3 ст. 11 Закона 2487-1 определенно, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Пунктом 21 Приложения N 1 "Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется", утвержденного постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" установлено, что частная охранная деятельность не может распространяться на объекты электроэнергетики - гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ.

Вместе с тем, в соответствии с ч. 1, ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" система физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса представляет собой совокупность направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства организационных, административных и правовых мер, инженерно-технических средств охраны и действий подразделений охраны, имеющих в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства. Для обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса могут привлекаться подразделения и (или) организации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере вневедомственной охраны, подразделения ведомственной охраны, частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса.

В ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" установлено, что на основании результатов категорирования объекта топливно-энергетического комплекса составляется паспорт безопасности данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации в соответствии со ст. 7 данного Федерального закона.

Категорирование объектов топливно-энергетического комплекса (объекты высокой, средней и низкой категории опасности) проводится для установления дифференцированных требований обеспечения безопасности объектов с учетом степени потенциальной опасности совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий (ч. 1, ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса").

Решением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21.08.2019 N АКПИ19-453 признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу п. 21 Перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587, в той мере, в какой распространяется запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности.

Верховный Суд Российской Федерации указал, что исходя из приведенных законоположений, федеральный законодатель определил, что физическая защита объектов топливно-энергетического комплекса, система которой направлена на предотвращение актов незаконного вмешательства, может осуществляться частными охранными организациями в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса. Так, Федеральный закон "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса", предусматривая для обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса привлечение, в том числе частных охранных организаций в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта, использует понятие "объекты топливно-энергетического комплекса" как объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения (пункт 9 статьи 2). Исходя из буквального и смыслового толкования пункта 21 Перечня в системе взаимосвязанных с ним норм действующего законодательства, следует сделать вывод, что содержащееся в нем нормативное положение в оспариваемой части не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности нормы.

Как указано судом, в соответствии с информационным письмом Министерства топлива и энергетики Республики Крым от 11.06.2019 N 3136/01-1-11/1 ГУП РК "Черноморнефтегаз" не является исполнителем государственного заказа, а также не входит в перечень стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ.

Из материалов дела следует, что договоры на оказание услуг по охране объектов ГУП РК "Черноморнефтегаз" были заключены обществом по результатам закупки, проведенной в соответствии в Федеральным законом N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (номер извещения в ЕИС N0175200000417000602). При этом в документации о закупке не содержалось положений, ограничивающих участие в ней частных охранных организаций.

Согласно сведениям, указанным в письмах ГУП РК "Черноморнефтегаз" от 28.08.2018 г. за исх. N 03/08-1983/03/08-01 и от 06.11.2018 г. за исх. 03/08-2000, в паспортах безопасности категорированных объектов ГУП РК "Черноморнефтегаз" не содержится запрета осуществления охраны объектов ТЭК работниками частных охранных структур.

Поскольку в материалы настоящего дела паспорта безопасности не представлены, судом апелляционной инстанции было предложено административному органу представить пояснения относительно сведений, указанных в паспортах безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, допускающих или не допускающих охрану указанных объектов частными охранными организациями (с учетом категории объекта). Административным органом представлены пояснения, согласно которым паспорта безопасности имеют гриф секретности "ДСП", в связи с чем не могут быть представлены на обозрение суду.

Между тем, наличие грифа "ДСП" не препятствует возможности предоставления соответствующих документов суду в установленном для этого порядке. При этом административным органом сведения о том, что в паспортах безопасности категорированных объектов ГУП РК "Черноморнефтегаз" не содержится запрета осуществления охраны объектов ТЭК работниками частных охранных структур, опровергнуты не были.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Вопросы, связанные с установлением данных обстоятельств, сбором доказательств, на основании которых устанавливаются событие и виновность лица, привлекаемого к ответственности, должны быть разрешены административным органом, что обусловлено ст. ст. 1.5, 1.6, 2.1, 4.1 - 4.3, 24.1, 26.1 - 26.3, 28.2, 29.10 КоАП РФ.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ к обстоятельствам, подлежащим выяснению (доказыванию) по делу об административном правонарушении, отнесены наличие события административного правонарушения и виновность лица в совершении административного правонарушения.

Доказательствами по делу являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1 статьи 26.2 КоАП РФ).

В силу части 5 статьи 205 АПК РФ по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Статья 1.5. КоАП РФ предусматривает презумпцию невиновности, которая включает в себя обязанность административного органа доказывания вины в установленном КоАП порядке, освобождение лица от доказывания своей невиновности, толкования в пользу привлекаемого к ответственности лица всех неустранимых сомнений в его виновности.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что материалами дела не подтверждается наличие в действиях общества с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Таврида-Щит" состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 4 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Довод административного органа о том, что Решение Верховного Суда РФ от 21.08.2019 N АКПИ19-453 не подлежит учету при рассмотрении настоящего дела, поскольку административное правонарушение совершено до момента принятия указанного Решения, судом рассмотрен и отклоняется ввиду следующего.

Из разъяснений, изложенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствам", следует, что суд, установив, что оспариваемый нормативный акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Как следует из Решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21.08.2019 N АКПИ19-453, пункт 21 Перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587, в той мере, в какой распространяется запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности, признан недействующим в связи с его противоречием нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу части 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 06.07.2018 N 29-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Альбатрос" разъяснено, что последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования, и нормативный правовой акт в части, признанной не соответствующей иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не может применяться в деле вне зависимости от того, с какого момента он признан недействующим.

При таких обстоятельствах судебная коллегия не усматривает оснований для привлечения общества с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Таврида-Щит" к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

С учетом изложенного, обжалуемый судебный акт подлежит отмене как принятый при несоответствии изложенных в нем выводов установленным по делу фактическим обстоятельствам, неправильном применении норм материального права (п. 3 ч. 1, ч. 2 статьи 270 АПК РФ).

Вопрос о распределении судебных расходов по данному делу судом не рассматривается, поскольку в силу части 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 26.09.2019 по делу N А83-12708/2019 отменить, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Таврида-Щит" - удовлетворить.

В удовлетворении заявленных требований Главного управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Крым и г. Севастополю отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.С. Яковлев

Судьи

О.Г. Градова В.А. Омельченко