|
23 декабря 2019 г.
|
Дело N А47-2124/2019
|
Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2019 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 23 декабря 2019 года.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Арямова А.А.,
судей Бояршиновой Е.В., Ивановой Н.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Разиновой О.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 18.10.2019 по делу N А47-2124/2019.
Государственное учреждение "Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области" (далее - заявитель, учреждение, ГУ "Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области") обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Оренбургской области (далее - УФК по Оренбургской области, управление) о признании недействительным предписания от 26.10.2018 N 5300-09-32/19-4581 в части требования о выполнении работ на объекте "Автомобильная дорога Оренбург-Беляевка км 35+100 - км 50+000 протяженностью 2000-м, км 59+592 - 60+144 протяженностью 552-м, км 70+000 - км 710+000 протяженностью 1000-м" (с учетом принятых судом уточнений заявленных требований.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено государственное унитарное предприятие Оренбургской области "Оренбургремдорстрой" (далее - ГУП ОО "Оренбургремдорстрой", третье лицо).
Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 18.10.2019 (резолютивная часть решения объявлена 14.10.2019) требования заявителя удовлетворены, предписание управления в оспоренной части признано недействительным. Также судом отменены ранее принятые обеспечительные меры и с управления в пользу заявителя взыскано 3000 руб. в возмещение расходов по уплате госпошлины.
УФК по Оренбургской области не согласилось с указанным судебным актом и обжаловало его в апелляционном порядке, указывая на неполное выяснение судом обстоятельств дела.
В обоснование апелляционной жалобы управление ссылается на законность предписания в оспоренной заявителем части. Полагает обоснованным содержащееся в предписании требование о выполнении работ на объекте по устройству выравнивающего слоя из асфальто-бетонной смеси в соответствии с требованиями пункта 8.33 Свода правил "Автомобильные дороги. Актуализированная редакция" СП 34.13330.2012 (далее - СП 34.1333032012), а вывод суда об отсутствии оснований для отнесения нормативных требований в этой части к рассматриваемому объекту - неправомерным. Обращает внимание на следующие обстоятельства: не смотря на отсутствие в аукционной документации и в контракте с ГУП ОО "Оренбургремдорстрой" условия о необходимости выполнения капитального ремонта объекта, о необходимости осуществления таких работ свидетельствуют содержащееся в документации требование к участникам закупки об опыте работ (что предусмотрено для закупки в целях капитального ремонта) и кодом закупки (который также предусматривает работы по капитальному ремонту); кроме того, в техническом задании указаны работы по устройству оснований и каналов, которые относятся к работам по капитальному ремонту, так как влияют на безопасность эксплуатации дороги; в соответствии с Классификатором работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденным Приказом Минтранса России от 16.11.2012 N 402 (далее - Классификатор N 402), работы по укладке выравнивающих слоев основания и покрытия отнесены к комплексу работ капитального ремонта; выравнивающий слой относится к конструктивным слоям, к которым предъявляются особые требования в области дорожного строительства. В этой связи податель жалобы полагает, что работы по устройству выравнивающего слоя должны осуществляться с соблюдением требований пункта 8.33 СП 34.13330.2012, распространяющегося в том числе на работы по капитальному ремонту автомобильных дорог
Представители сторон и третьего лица, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились, апелляционная жалоба рассмотрена без их участия по имеющимся документам.
В представленном в материалы дела отзыве на апелляционную жалобу ГУ "Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области" против удовлетворения апелляционной жалобы управления возражает, полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, между ГУ "Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области" (заказчик) и ГУП ОО "Оренбургремдорстрой" (подрядчик) по итогам проведенного электронного аукциона (код закупки 172561007002256100100100220034211244) заключен государственный контракт от 02.05.2017 N 14/02-18 (т.1 л.д.44-68), в соответствии с условиями которого подрядчик обязался выполнить по заданию заказчика работы по ремонту автомобильной дороги "Оренбург-Беляевка км 35+100 - км 74+990 в Оренбургской области", в соответствии с условиями контракта и сметной документацией и сдать их результат заказчику, а заказчик обязался принять вышеуказанные работы и оплатить их. Цена Контракта установлена составила 394991977,03 руб. (пункт 3.1 контракта). Подрядчик обязан осуществлять производство работ в полном соответствии со сметной документацией, графиком выполнения объемов работ, строительными нормами и правилами, выполнять работы, предусмотренные настоящим контрактом с надлежащим качеством, обеспечивать выполнение работ по объекту всеми необходимыми строительными материалами, изделиями и конструкциями, инженерным оборудованием в соответствии со сметной документацией, использовать на объекте только материалы и конструкции, имеющие соответствующие сертификаты, паспорта качества и другие документы, удостоверяющие их качество, своевременно устранять недостатки и дефекты, выявленные при приемке работ и в течение гарантийного срока эксплуатации объекта (пункт 5.2 контракта). Заказчик совместно с подрядчиком оформляет акты на выполненные работы, а также производит проверку используемых подрядчиком материалов и оборудования условиям контракта и сметной документации (пункт 8.1 контракта). Подрядчик гарантирует, что качество строительных материалов, оборудования и комплектующих изделий, конструкций и систем, применяемых им, будет соответствовать спецификациям, указанным в сметной документации, государственным стандартам, техническим условиям и иметь соответствующие сертификаты, технические паспорта и другие документы, удостоверяющие их качество (пункт 8.3 контракта). Срок гарантии нормальной работы объекта и входящих в него материалов и работ составляет 4 года (пункт 12.1 контракта). Исполнение контракта включает в себя следующий комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с подрядчиком в соответствии с гражданским законодательством к Федеральным законом N 44-ФЗ от 05.04.2014 года, в том числе: 1) приемку выполненной работы (ее результатов), а также отдельных этапов выполнения работы, предусмотренных контрактом, включая проведение экспертизы результатов выполненной работы, а также отдельных этапов исполнения контракта; 2) оплату заказчиком выполненной работы (ее результатов), а также отдельных этапов исполнения контракта; 3) взаимодействие заказчика с подрядчиком при изменении, расторжении контракта в соответствии со статьей 95 Федерального закона N 44-ФЗ от 05.04.2014 года, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения подрядчиком или заказчиком условий контракта (пункт 13.1 контракта).
Во исполнение обязательств по указанному контракту ГУП ОО "Оренбургремдорстрой" выполнены, а ГУ "Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области" приняты работы по актам формы N КС-2 и справкам формы КС-3 (т.1 л.д.69-78) и оплачены (т.1 л.д.79-81).
На основании централизованного задания Федерального казначейства УФК по Оренбургской области в период с 06.08.2018 по 30.08.2018 проведена плановая выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" в ГУ "Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области" за период с 01.01.2016 по 31.12.2017.
В ходе проверки проведено строительно-техническое исследование по выполненным строительно-монтажным работам на объекте "Ремонт автомобильной дороги Оренбург-Беляевка км 35+100 - км 74+990", результаты которого отражены в отчете от 20.08.2018 N СТИ-К-2018/17 (т.1 л.д.82-133).
По итогам проверки управление пришло к выводу о нарушении ГУ "Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области" требований части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ и пунктов 5.2 и 8.3 контракта от 02.05.2017 N 14/02-18, а именно: учреждением подрядчику осуществлена оплата за счет средств федерального бюджета за выполненные работы на объекте Ремонт автомобильной дороги Оренбург-Беляевка км 35+100 - м 74+990 в Оренбургской области", качество которых не соответствует требованиям технических регламентов, стандартов и сводов правил. В частности, в ходе проведенных выборочных обмеров на участках объекта "Ремонт автомобильной дороги Оренбург-Беляевка км 35+100 - м 74+990 в Оренбургской области" выявлены недостатки, допущенные при производстве работ: км 48+000 - км 50+000 протяженностью 2000-м, устройства выравнивающего слоя толщиной до 38 мм; км 59+592 - км 60+144 протяженностью 552 м, устройства выравнивающего слоя толщиной до 30 мм; км 70+000 - км 1+000 протяженностью 1000 метров, устройства выравнивающего слоя толщиной до 33 мм (что не соответствует требованиям Федерального закона N 384-ФЗ от 30.12.2009 "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и пункта 8.33 СП 34.13330.2012).
По результатам проверки управление 25.10.2018 выдало заявителю предписание N 5300-09-32/19-4581, которым предписано в том числе в срок до 01.03.3019 осуществить устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси путем выполнения работ по устройству выравнивающего слоя толщиной не менее 40 мм, на участках: км48+000-км50+000 протяженностью 2000-м, км59+592-км60+144 протяженностью 552-м, км70+000-км710+000 протяженностью 1000-м.
Не согласившись с предписанием в указанной части, заявитель оспорил его в судебном порядке.
Рассмотрев спор по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности предписания управления в оспоренной заявителем части.
Суд апелляционной инстанции соглашается с позицией суда первой инстанции.
Порядок оспаривания ненормативных актов государственных органов регламентирован положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность обжалования ненормативных правовых актов несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
То есть для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.
В силу положений статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспоренного ненормативного акта закону или иному нормативному акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта, возлагается на орган, принявший акт.
Пунктом 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений отнесен к контрольной деятельности Федерального казначейства.
В соответствии со статьей 269.2 БК РФ, полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий (пункт 1). При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в том числе проводятся проверки, направляются объектам контроля акты и предписания (пункт 2).
Под предписанием в целях БК РФ понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 3 статьи 270.2 БК РФ).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, в соответствии с которыми, Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий (абзац 1, 2 подпункта "а" пункта 6). По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункт 67).
Таким образом, оспоренное предписание выдано управлением в пределах предоставленных ему полномочий.
Пунктом 1 статьи 72 БК РФ предусмотрено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений этого Кодекса.
Согласно статье 28 БК РФ, бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципах результативности и эффективности использования бюджетных средств.
Статьей 34 БК РФ установлено что принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Статьей 162 БК РФ установлена обязанность получателя бюджетных средств по обеспечению результативности использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Из материалов дела следует, что ГУ "Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области" по итогам проведенного электронного аукциона заключило с ГУП ОО "Оренбургремдорстрой" государственный контракт от 02.05.2017 N 14/02-18 на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги "Оренбург-Беляевка км 35+100 - км 74+990 в Оренбургской области". Пунктом 5.2 контракта на подрядчика возложена обязанность выполнить работы в полном соответствии со сметной документацией и строительными нормами и правилами.
По итогам проведенной проверки управление пришло к выводу о нарушении ГУ "Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области" требований части 1 статьи 72 БК РФ и пункта 5.2 контракта, указа на то, что учреждением подрядчику осуществлена оплата за счет средств федерального бюджета за выполненные работы на проверяемом объекте, качество которых не соответствует нормативным требованиям, поскольку в ходе проведенных выборочных обмеров на участках объекта выявлены недостатки, допущенные при производстве работ: км 48+000 - км 50+000 протяженностью 2000-м, устройства выравнивающего слоя толщиной до 38 мм; км 59+592 - км 60+144 протяженностью 552 м, устройства выравнивающего слоя толщиной до 30 мм; км 70+000 - км 1+000 протяженностью 1000 метров, устройства выравнивающего слоя толщиной до 33 мм (что не соответствует требованиям Федерального закона N 384-ФЗ от 30.12.2009 "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и пункта 8.33 СП 34.13330.2012). По мнению управления, устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси необходимо выполнить толщиной не менее 40 мм, что соответствует 1,5 размера фракции применяемого материала.
Эти выводы управления и послужили основанием для выдачи учреждению предписания в оспоренной части.
ГУ "Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области" со своей стороны оспаривает вмененное ему нарушение в этой части, указывая на необоснованность распространения требований пункта 8.33 СП 34.13330.201, регламентирующего отношения в сфере строительства и капитального ремонта автомобильных дорог, на оцениваемые в рамках настоящего дела работы, относящиеся к работам по ремонту автомобильной дороги, не являющемуся капитальным.
Позиция заявителя поддержана третьим лицом, из пояснений которого следует, что по характеру спорных работ, они относятся к работам по текущему (предупредительному), но не капитальному ремонту автомобильной дороги, их целью являлось создание специального слоя автомобильной дороги в качестве переходного от существующей поверхности покрытия дороги с дефектами к новому покрытию без дефектов, для обеспечения ровности покрытия и стабильности новой поверхности. При этом, при производстве таких работ невозможно обеспечить одинаковую толщину выравнивающего слоя по всей площади автомобильной дороги, на которой производятся ремонтные работы (это возможно только при строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объекта), в связи с чем довод управления необходимости соблюдения при выполнении таких работ требований пункта 8.33 СП 34.13330.2012, является неверным.
В соответствии с СП 34.13330.2012, этот свод правил устанавливает нормы проектирования на вновь строящиеся, реконструируемые и капитально ремонтируемые автомобильные дороги общего пользования и ведомственные автомобильные дороги. В пункте 8.33 СП 34.13330.2012 в табличной форме приведены минимальные параметры толщины конструктивных слоев дорожной одежды в уплотненном состоянии, в частности, по материалу - крупнозернистый асфальтобетон установлен показатель толщины - 7 см. При этом указано, что толщину конструктивного слоя принимают во всех случаях не менее чем 1,5 размера наиболее крупной фракции применяемого минерального материала.
Исходя из указанных нормативных положений, управление полагает необходимым производить устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси толщиной не менее 44 мм, тогда как фактически он выполнен толщиной от 33 мм до 38 мм.
Между тем, оснований для распространения на рассматриваемые виды работ требований СП 34.13330.2012 не имеется.
Так, из содержания приложенной к государственному контракту ведомости дефектов на ремонт автомобильной дороги Оренбург-Беляевка км 35+100 - км 74+990 в Оренбургской области (т.1 л.д.56-57) следует, что на указанном объекте имели место следующие дефекты: разрушение асфальто-бетонного покрытия, сетка трещин, ямочность, колейность, просадки, пучины, ширина земполотна 12-15,5-м, занижены обочины.
Письмом Минтранса России от 17.03.2004 N ОС-28/1270-ис доведены Методические рекомендации по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования (далее - Методические рекомендации), в соответствии с которыми, капитальный ремонт автомобильной дороги - комплекс работ, при котором производится полное восстановление и повышение работоспособности дорожной одежды и покрытия, земляного полотна и других дорожных сооружений, осуществляется смена изношенных конструкций и деталей или замена их на более прочные и долговечные. В необходимых случаях повышаются геометрические параметры дороги с учетом роста интенсивности движения и осевых нагрузок автомобилей в пределах норм, соответствующих категории, установленной для ремонтируемой дороги, без увеличения ширины земляного полотна на
