Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2019 г. N 17АП-17770/19

г. Пермь

24 декабря 2019 г.

Дело N А60-17821/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 декабря 2019 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Трефиловой Е.М.,

судей Варакса Н.В., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Багаевой Л.О.,

при неявке лиц, участвующих в деле,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя, Администрации города Екатеринбурга,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 16 октября 2019 года по делу N А60-17821/2019,

вынесенное судьей В.А. Страшковой,

по заявлению Администрации города Екатеринбурга (ИНН 6661004661, ОГРН 1046603983800)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН 6658065103, ОГРН 1036602648928),

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Городская дезинфекционная станция", ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области", Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Управление Роспотребнадзора по Свердловской области, Министерство экологии и природных ресурсов Свердловской области, общество с ограниченной ответственностью "ЭкоРазвитие", общество с ограниченной ответственностью "Фирма Растер",

о признании недействительным ненормативного акта,

установил:

Администрация города Екатеринбурга (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным решения от 21.01.2019 N 07-07/7/2018, принятого Управлением Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - антимонопольный орган, Свердловское УФАС России).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Общество с ограниченной ответственностью "Городская дезинфекционная станция", ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области", Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Управление Роспотребнадзора по Свердловской области, Министерство экологии и природных ресурсов Свердловской области, ООО "ЭкоРазвитие", общество с ограниченной ответственностью "Фирма Растер".

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 16.10.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с судебным актом, заявитель обратился в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, оспариваемое решение Свердловского УФАС России признать незаконным.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что санитарно-эпидемиологические экспертизы после обработок проводятся для подтверждения качества ларвицидной обработки, проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы и ларвицидная обработка осуществляются в одно и то же время, при этом время проведения ларвицидной обработки зависит от времени проведения экспертизы и наоборот, что является признаком технологической связи между двумя частями услуги; при формировании закупочной документации заказчик исходил из понимания того, что кроме аттестата органа инспекции, исполнитель должен обладать лицензией на осуществление медицинской деятельности по услуге "дезинфектология"; проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы без проведения ларвицидной обработки нецелесообразно.

Антимонопольный орган по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Управление Роспотребнадзора по Свердловской области в представленном в апелляционный суд отзыве на апелляционную жалобу поддержало доводы администрации, изложенные в жалобе.

Общество с ограниченной ответственностью "Городская дезинфекционная станция" в суд апелляционной инстанции представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором ссылалось на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, против доводов апелляционной жалобы заявителя возражало, просило оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иными лицами, участвующими в деле, отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что на основании части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела судом в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом из материалов дела, 06.03.2018 заказчиком в лице Администрации города Екатеринбурга размещена информация о проведении запроса котировок на проведение ларвицидной обработки на водоемах в муниципальном образовании "город Екатеринбург", а именно - городской пруд на реке Исеть и река Исеть (от моста Челюскинцев до моста Малышева общей площадью 33 км2) (извещение N 0162300005318000771).

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области поступил заявление общества с ограниченной ответственностью "Городская дезинфекционная станция" (далее - ООО "ГДС") с жалобой на действия Администрации города Екатеринбурга при проведении запроса котировок на проведение лаврицидной обработки на водоемах в муниципальном образовании "город Екатеринбург", а именно, были нарушены порядок организации и проведения закупки, что привело к ограничению доступа к участию в закупке и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов на соответствующем рынке.

По результатам рассмотрения жалобы Свердловским УФАС России принято решение по делу N 07-07/7/2018 от 21.01.2019, согласно которому установлено нарушение Администрацией города Екатеринбурга:

- части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившееся во включении в состав лота работ, услуг, технологически и функционально не связанных с работами и услугами, которые являются предметом торгов путем включения в техническую документацию пунктов 7.2.11 и 7.2.12, предусматривающих, что исполнитель обязан иметь аттестат органа инспекции на право выдачи экспертного заключения, а также обязан провести санитарно-эпидемиологическую экспертизу до и после начала работ, выдать экспертное заключение до и после начала работ, что привело к созданию преимущественных условий участия в запросе котировок ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области";

- пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, выразившееся в установлении в пункте 9.7 технической документации запрета на привлечение соисполнителей и субподрядчиков для оказания услуги согласно предмету контракта, что привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к невозможности потенциальным участникам - хозяйствующим субъектам, оказывающим услуги по ларвицидной обработке, принять участие в запросе котировок.

Полагая, что указанное решение является незаконным, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела не установил оснований для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным и отказал заявителю в удовлетворении требований.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзывах на жалобу, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется в виду нижеизложенного.

В соответствии с частью 1 статью 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке).

В силу части 3.1 статьи 3 Закона о закупках конкурентные закупки осуществляются следующими способами:

1) путем проведения торгов (конкурс (открытый конкурс, конкурс в электронной форме, закрытый конкурс), аукцион (открытый аукцион, аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок (запрос котировок в электронной форме, закрытый запрос котировок), запрос предложений (запрос предложений в электронной форме, закрытый запрос предложений);

2) иными способами, установленными положением о закупке и соответствующими требованиям ч. 3 настоящей статьи.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

В ч. 2 ст. 8 Закона о контрактной системе указано, что конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям указанного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В п. 3 ст. 3 Закона о контрактной системе определено, что закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) - совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта РФ) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта (п. 2 ст. 3 Закона о контрактной системе).

Согласно п. 1 ст. 24 Закона о контрактной системе, заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации (пп. 6 п. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе).

Согласно извещению N 0162300005318000771 от 06.03.2018 объектом закупки является проведение ларвицидной обработки на водоемах в муниципальном образовании "город Екатеринбург". Предмет Муниципального контракта N13-18-Э от 28.03.2018 в п. 1.1. сформулирован следующим образом: "Муниципальный заказчик поручает, а Исполнитель принимает на себя обязательства по проведению ларвицидной обработки на водоемах в муниципальном образовании "город Екатеринбург" (идентификационный код закупки - 1836661004661667101001 0132 001 8690 244).

Обязательства исполнителя по проведению санитарно-эпидемиологической экспертизы и выдаче экспертного заключения в предмете контракта, изложенном в п. 1.1., отсутствуют.

Дополнительные обязательства и ограничения установлены в п.7.2.11, 7.2.12, 9.7 Технического задания на оказание услуг (требования к качеству услуг) (Приложение N 1 к контракту). Исполнитель обязан иметь аттестат органа инспекции на право выдачи экспертного заключения (п.7.2.11). Проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы до и после начала работ. Выдача экспертного заключения до и после начала работ (п. 7.2.12). Исполнитель не имеет право привлекать соисполнителей и субподрядчиков для оказания услуги согласно предмету Контракта (п.9.7).

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 94 Закона о контрактной системе исполнение контракта включает в себя следующий комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным законом, в том числе: приемку выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов выполнения работы, оказания услуги (далее - отдельный этап исполнения контракта), предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с настоящим Федеральным законом экспертизы результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.

В силу ч. 3 ст. 94 Закона о контрактной системе для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу. Экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организаций на основании контрактов, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае, если для проведения экспертизы необходимы осуществление исследований, испытаний, выполнение работ, оказание услуг и в отношении лиц, их осуществляющих, в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены обязательные требования (обязательная аккредитация, лицензирование, членство в саморегулируемых организациях), отбор экспертов, экспертных организаций для проведения такой экспертизы должен осуществляться из числа лиц, соответствующие указанным требованиям (ч. 8 ст. 41 Закона о контрактной системе).

В п. 2 Порядка, утвержденного Приказом Роспотребнадзора от 19.07.2007 N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических и гигиенических и иных видах оценок" определено, что санитарно-эпидемиологическая экспертиза - это деятельность Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ее территориальных органов, структурных подразделений и федеральных государственных учреждений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонною производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения, в организациях отдельных отраслей промышленности, федеральных государственных учреждений здравоохранения - центров гигиены и эпидемиологии, а также других организаций, аккредитованных в установленном порядке, по установлению соответствия (несоответствия) проектной и иной документации, обьектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12, 13, 15-28, 40 и 41 Закона N52-ФЗ, техническим регламентам, государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам.

Согласно ч. 1 ст. 42 Закона N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования (исследования и иные виды оценок) проводятся организациями, аккредитованными в установленном порядке, экспертами с использованием утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений. В силу п. 3 Порядка, утвержденного Приказом Роспотребнадзора N 224, для санитарно-эпидемиологических экспертиз могут привлекаться научно-исследовательские и иные организации, аккредитованные в установленном порядке.

Исходя из вышеприведенных норм, следует, что санитарно-эпидемиологическую экспертизу, исследования (обследования, измерения и иные виды оценок) могут осуществлять Роспотребнадзор, его территориальные органы, структурные подразделения, и генеральные государственные учреждения иных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, Генеральные государственные учреждения здравоохранения - центры гигиены и эпидемиологии, а также другие организации, аккредитованные в установленном порядке.

Оказание услуг по ларвицидной обработке регулируется СанПин 3.5.2.3472-17 "Санитарно-эпидемиологические требования к организации и проведению дезинсекционных мероприятий в борьбе с членистоногими, имеющими эпидемиологическое и санитарно-гигиеническое значение".

Согласно п. 2.1. СанПиН 3.5.2.3472-17 дезинсекция включает в себя организационные, санитарно-технические, санитарно-гигиенические и истребительные мероприятия, направленные на уничтожение членистоногих, имеющих эпидемиологическое и санитарно-гигиеническое значение.

Работа на объектах по проведению дезинсекционных мероприятий осуществляется в соответствии с СанПиН 3.5.2.3472-17 и включает:

- предварительное санитарно-эпидемиологическое обследование с целью определения наличия членистоногих и их видов;

- выбор метода борьбы с членистоногими;

- выполнение инженерно-технических и санитарно-эпидемиологических дезинсекционных мероприятий;

- контроль во время проведения дезинсекционных мероприятий и после, с целью определения эффективности.

В силу п. 3.3. СанПиН 3.5.2.3472-17 юридические лица и индивидуальные предприниматели организуют и проводят обученным персоналом по вопросам дезинфектологии следующие дезинсекционные мероприятия: обследования с целью учета численности, определения заселенности объектов и территории, их технического и санитарно-эпидемиологического состояния; профилактические (организационные, гидротехнические, инженерно-технические, санитарно-гигиенические) агро- и лесотехнические мероприятия, предупреждающие заселение объекта членистоногими в жилых зданиях, помещениях, сооружениях, а также прилегающей к ним территории; истребительные мероприятия с использованием ограничительных, физических, химических и биологических методов; контроль эффективности истребительных мероприятий своими силами или силами исполнителей дезинсекционных работ или сторонних организаций.

Вопреки доводам жалобы, услуги, являющиеся объектом закупки (ларвицидная обработка), и услуги по проведению санитарно-эпидемиологической экспертизы технологически и функционально не связаны между собой.

Ларвицидная обработка - это обработка от личинок комаров (дезинсекция), которая осуществляется организациями, занимающимися дезинфекционной деятельностью (код ОКВЭД 81.29.1.) и имеющими лицензию на осуществление медицинской деятельности по "дезинфектологии", тогда как проведения санитарно-эпидемиологических экспертизы требуется наличие аттестата аккредитации органа инспекции (код ОКВЭД 86.90.1). Данные услуги являются неоднородными по своему составу, характеристикам, в том числе по требованиям к исполнителям, объему и техническим характеристикам услуг, применяемым препаратам и к оборудованию, регламентируются различными нормативными документами, результаты их оказания оформляются различными документами: ларвицидная обработка - актом оказания услуг, санитарно-эпидемиологическая экспертиза - экспертным заключением.

На основании изложенного, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции обоснованно поддержал выводы антимонопольного органа, что Администрация города Екатеринбурга неправомерно включила в один лот услугу - санитарно-эпидемиологическая экспертиза и выдача экспертного заключения, и рыночную (конкурентную) услугу - ларвицидная обработка; включение заказчиком Администрацией города Екатеринбурга государственной услуги (проведение экспертиз и выдача экспертных заключений) в состав единого лота с товарной услугой (ларвицидная обработка) при проведении запроса котировок (извещение N 0162300005318000771) исключило возможность участия в торгах хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по ларвицидной обработке водоемов, и обеспечило победу ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии" в рассматриваемой конкурентной процедуре.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что оспариваемое решение антимонопольного органа соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя, следовательно, предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ оснований для признания решения недействительным не имеется, требования заявителя правомерно оставлены судом первой инстанции без удовлетворения.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, по существу сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом обстоятельств, оснований для переоценки которых суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции не имеется.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация города Екатеринбурга освобождена от уплаты государственной пошлины при обжаловании судебного акта.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 16 октября 2019 года по делу N А60-17821/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.М. Трефилова

Судьи

Н.В. Варакса Е.Ю. Муравьева