Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2019 г. N 12АП-12951/19

г. Саратов

26 декабря 2019 г.

Дело N А12-22262/2019

Резолютивная часть постановления объявлена - 23.12.2019 года.

Полный текст постановления изготовлен - 26.12.2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Землянниковой В.В.,

судей Комнатной Ю.А., Смирникова А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козинской А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Волгоградской области апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Зейналовой Ольги Владимировны на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 06 сентября 2019 года по делу N А12-22262/2019 (судья Лебедев А.М.),

по заявлению индивидуального предпринимателя Зейналовой Ольги Владимировны (ИНН 344606130739, ОГРНИП 307346012200024)

к Администрации Волгограда (ИНН 3444059139, ОГРН 1023403433822, 400066, г. Волгоград, ул. им Володарского, д. 5)

третье лицо: Департамент по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда (ОГРН1023403447374, ИНН 3444052045, 400066, г. Волгоград, проспект им. В.И. Ленина, д. 15)

о признании незаконным решения, об обязании выдать разрешение на строительство

при участии в судебном заседании:

от индивидуального предпринимателя Зейналовой Ольги Владимировны - Кулев О.А., представитель по доверенности от 18.08.2018,

от Администрации Волгограда - Цыцулина М.А., представитель по доверенности N 05-ид/102 от 21.12.2018,

от Департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда - Плещенко О.А., представитель по доверенности N Д07/19 от 12.03.2019.

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Зейналова Ольга Владимировна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным решения администрации Волгограда (далее - заинтересованное лицо, администрация) об отказе в предоставлении разрешения на строительство объекта "Реконструкция незавершенного строительством административного здания по ул. Ужгородская, 54 в Ворошиловском районе г. Волгограда" N 05-и/2163 от 06.06.2019 и обязании выдать разрешение на строительство объекта.

Определением от 23.07.2019 к участию в деле в качестве третьего лица привлечен Департамент по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда (далее - Департамент).

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 06 сентября 2019 года в удовлетворении заявленных предпринимателем требований отказано.

Индивидуальный предприниматель Зейналова Ольга Владимировна не согласилась с решением суда первой инстанции и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.

Представитель индивидуального предпринимателя Зейналовой О. В. в судебном заседании, состоявшимся путем использования системы видеоконференц-связи через Арбитражный суд Волгоградской области в соответствии со ст. 153.1 АПК РФ поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просит решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Департамент по градостроительству и архитектуре Администрации Волгограда в порядке ст. 262 АПК РФ представил отзыв на апелляционную жалобу, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Представители департамента и администрации оспорили доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Как следует из материалов дела, 29.05.2019 индивидуальный предприниматель Зейналова Ольга Владимировна обратилась в Департамент по градостроительству и архитектуре Администрации Волгограда с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта: "реконструкция незавершенного строительством административного здания по ул. Ужгородской, 54 в Ворошиловском районе г. Волгограда".

Как указывает заявитель, им была представлена вся необходимая документация, в том числе проектная документация "реконструкция незавершенного строительством административного здания по ул. Ужгородской, 54 в Ворошиловском районе г. Волгограда" раздел 7 "Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства" 1231.18-ПОД.

Письмом от 06.06.2019 N 05-и/2163 администрация сообщила предпринимателю об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта "Реконструкция незавершенного строительством административного здания по ул. Ужгородской, 54 в Ворошиловском районе г. Волгограда".

Основанием для отказа послужило непредоставление в полном объеме материалов, содержащихся в проектной документации, а именно отсутствие проекта организации работ по сносу объектов капитального строительства, их частей.

Не согласившись с отказом Администрации в выдаче разрешения на строительство, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что застройщик обратился за разрешением на строительство объекта, без соблюдений требований градостроительного законодательства по предоставлению проектной документации, содержащей обязательный раздел "Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства".

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции обоснованными, в силу следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 и ч. 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", разрешение на строительство определяется как основание для реализации архитектурного проекта, выдаваемое заказчику (застройщику) органами местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений, органами исполнительной власти, субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в целях контроля за выполнением градостроительных нормативов, требований утвержденной градостроительной документации, а также в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде.

Порядок выдачи разрешения на строительство предусмотрен статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ).

В силу части 1 данной статьи разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 статьи 51 ГрК РФ федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Заявление о выдаче разрешения на строительство может быть подано через многофункциональный центр в соответствии с соглашением о взаимодействии между многофункциональным центром и уполномоченным на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 статьи 51 ГрК РФ федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

К указанному заявлению прилагаются следующие документы:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории;

3) материалы, содержащиеся в проектной документации:

а) пояснительная записка;

б) схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия;

в) схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам;

г) схемы, отображающие архитектурные решения;

д) сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения (технологического присоединения) проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

е) проект организации строительства объекта капитального строительства;

ж) проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей;

4) положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства (применительно к отдельным этапам строительства в случае, предусмотренном частью 12.1 статьи 48 ГрК РФ), если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрК РФ, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 ГрК РФ, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 ГрК РФ;

5) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 ГрК РФ);

6) согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта;

7) копия свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, в случае, если представлено заключение негосударственной экспертизы проектной документации (часть 7 статьи 51 ГрК РФ).

Документы (их копии или сведения, содержащиеся в них), указанные в пунктах 1, 2 и 5 части 7 статьи 51 ГрК РФ, запрашиваются органами, указанными в абзаце первом части 7 статьи 51 ГрК РФ, в государственных органах, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, если застройщик не представил указанные документы самостоятельно.

По межведомственным запросам органов, указанных в абзаце первом части 7 статьи 51 ГрК РФ, документы (их копии или сведения, содержащиеся в них), указанные в пунктах 2 и 5 части 7 статьи 51 ГрК РФ, предоставляются государственными органами, органами местного самоуправления и подведомственными государственным органам или органам местного самоуправления организациями, в распоряжении которых находятся указанные документы, в срок не позднее трех рабочих дней со дня получения соответствующего межведомственного запроса (часть 7.1. статьи 51 ГрК РФ).

Документы, указанные в пункте 1 части 7 статьи 51 ГрК РФ, направляются заявителем самостоятельно, если указанные документы (их копии или сведения, содержащиеся в них) отсутствуют в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (часть 7.2. статьи 51 ГрК РФ).

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченная организация, осуществляющая государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:

1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 ГрК РФ).

В соответствии с частью 13 статьи 51 ГрК РФ основаниями для отказа в выдаче разрешения на строительство являются:

- отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 статьи 51 ГрК РФ;

- несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 части 6 статьи 39 Устава города-героя Волгограда, принятого постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29.06.2005 N 20/362 к полномочиям администрации Волгограда относится выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории Волгограда.

В соответствии с пунктом 2.1.10 Решения Волгоградской городской Думы от 11.03.2015 N 26/783 "О переименовании комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда в департамент по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда и об утверждении Положения о департаменте по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда" департамент по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда обеспечивает подготовку разрешений на строительство, продление срока действия разрешений на строительство, внесение изменений в выданные ранее разрешения на строительство, а также решений об отказе в выдаче указанных документов, за исключением объектов индивидуального жилищного строительства.

Выдача разрешения на строительство объекта капитального строительства осуществляется в соответствии с административным регламентом предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство, продление срока действия разрешения на строительство, внесение изменений в разрешение на строительство", утвержденного постановлением администрации Волгограда от 29.06.2018 N 824.

Как следует из материалов дела, основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство послужило то обстоятельство, что застройщик обратился за разрешением на строительство уже существующего объекта. В соответствии с актом комиссии по вопросам самовольного строительства администрации Ворошиловского района от 29.04.2019 на месте заявленного объекта выявлен объект самовольного строительства - трехэтажное здание гостиницы с мансардным этажом, расположенное на земельном участке по адресу: г. Волгоград, Ворошиловский район, Ужгородская, 54 (застройщик Зейналова О.В.). В тоже время, заявителем в проектной документации "Реконструкция незавершенного строительством административного здания по ул. Ужгородской, 54 в Ворошиловском районе г. Волгограда" не представлен раздел "Проект организации демонтажа объекта самовольного строительства" (т. 1 л.д. 14).

С заявлением о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) капитального объекта предпринимателем представлено положительное заключение экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий от 29.03.2019 N 34-2-1-3-0067-18, подготовленное обществом с ограниченной ответственностью "Межрегионэкспертиза-С" (т. 2 л.д.8-38).

В пункте 4.2.1 (состав проектной документации (с учетом изменений, внесенных в ходе проведения экспертизы) главы IV (описание рассмотренной документации (материалов) указанного заключения не содержится сведений о рассмотрении проекта организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства (стр. 9 заключения, т. 2 л.д. 16).

В соответствии с частью 1 статьи 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3, 3.1, 3.8 настоящей статьи. Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы. Застройщик, технический заказчик или лицо, обеспечившее выполнение инженерных изысканий и (или) подготовку проектной документации в случаях, предусмотренных частями 1.1 и 1.2 статьи 48 ГрК РФ, по своему выбору направляет проектную документацию и результаты инженерных изысканий на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу.

Частью 2 статьи 49 ГрК РФ предусмотрен исчерпывающий перечень объектов капитального строительства, в отношении которых экспертиза проектной документации не проводится.

Объект незавершенного строительством административного здания по ул. Ужгородская, 54 к вышеуказанному перечню не относится.

При указанных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции признает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что материалы, содержащиеся в проектной документации, представленные истцом для получения разрешения на строительство, должны содержать сведения о проекте организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства прошедшие экспертизу.

Согласно пункту 24 Положения "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 Раздел 7 "Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства" выполняется при необходимости сноса (демонтажа) объекта или части объекта капитального строительства, и является обязательным разделом проектной документации.

Судом первой инстанции правомерно отмечено, что в разделе 4 пункта 4.2.2. главы IV заключения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий от 29.03.2019 N 34-2-1-3-0067-18 указано следующее: "Проектируемое здание возводится на месте незавершенного строительством объекта, демонтированного собственными силами заказчика" (т. 2 л.д. 20), что согласно действующему законодательству, в отсутствии проекта организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, прошедшего экспертизу, является нарушением.

Таким образом, застройщик обратился за разрешением на строительство объекта, без соблюдений требований градостроительного законодательства по предоставлению проектной документации, содержащей обязательный раздел "Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства".

Оценив оспариваемый отказ в соответствии со статьей 71 АПК РФ в совокупности с иными доказательствами по делу, суд апелляционной инстанции также исходит из следующего.

Положения пункта 13 статьи 51 ГрК РФ, устанавливающие случаи отказа в выдаче разрешения на строительство, применимы в том случае, когда имеет место обращение за выдачей разрешения на строительство до начала строительства. Кодекс регулирует обычную ситуацию и моделирует поведение сторон в ситуации, когда стадия получения разрешения предшествует началу строительных работ, в ином случае утрачивается смысл выдачи соответствующим органом власти разрешительного документа.

Из акта осмотра объекта самовольного строительства от 29.04.2019 (т. 2 л.д. 49-59), выполненного членами комиссии по вопросам самовольного строительства на территории Ворошиловского района Волгограда следует, что на территории установлено возведение здания гостиницы в северо-восточной части земельного участка по ул. Ужгородской, 54 со следующими параметрами: 3 этажа надземных и мансардный, ориентировочные габариты здания (согласно техническому паспорту) 20,19 м 12.75 м., общая высота 13,15-м., из которых 10,2 м. - высота трех этажей и 2,95 м. - высота мансарды. Общая площадь гостиницы составляет 746,0 кв.м. Входная группа в здание с ул. Пинской представляет собой крыльцо с навесом площадью 8,6 кв.м., которое располагается за границами земельного участка и красной линии квартала застройки на расстоянии около 2,3 м. (т. 2 л.д. 51).

Таким образом, фактическое осуществление заявителем работ по строительству (реконструкции) здания гостиницы до обращения за разрешением на строительство объекта подтверждается материалами дела и не опровергнуто предпринимателем документально.

По смыслу положений статей 49, 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство должна предшествовать осуществлению строительства объекта недвижимости.

Градостроительным кодексом РФ не предусмотрена возможность выдачи разрешения на строительство объектов, строительные работы по созданию которых уже начались.

Учитывая, что в рассматриваемом случае проведение работ по строительству (реконструкции) спорного объекта предшествовало обращению в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство, суд апелляционной инстанции полагает обоснованным вывод суда первой инстанции об отсутствии у администрации оснований для выдачи заявителю разрешения на строительство.

Кроме того, судом апелляционной инстанции при изучении материалов дела установлено следующее.

Из акта осмотра объекта самовольного строительства от 29.04.2019 следует, что согласно муниципальному банку пространственных ГИС "GeoMedia" возведенный на рассматриваемой территории объект капитального строительства - гостиница, размещается по границе земельного участка (кадастровый номер N 34:34:050051:110) без отступа от его границ, с признаками размещения части объекта капитального строительства за границами земельного участка и красных линий квартала (со стороны ул. Пинской) (т. 2 л.д. 51).

При указанных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что названное обстоятельство также является препятствием для выдачи разрешения на строительство.

Таким образом, суд первой инстанции, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, оценив на основании положений статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, правомерно признал оспариваемое решение уполномоченного органа, об отказе в выдаче ИП Зейналовой О.В. разрешения на строительство, выраженного в письме N 05-и/2163 от 06.06.2019, законным и обоснованным, отказав предпринимателю в удовлетворении заявленных требований.

Доводы заявителя апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта.

Выводы суда сделаны на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу в соответствии со статьей 71 АПК РФ, с правильным применением норм материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы на основании статьи 110 АПК РФ судебные расходы по уплате государственной пошлины относятся судебной коллегией на заявителя.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 06 сентября 2019 года по делу N А12-22262/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Землянникова

Судьи

Ю.А. Комнатная А.В. Смирников