Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2019 г. N 07АП-8995/19

город Томск

28 октября 2019 г.

Дело N А45-20189/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 24 октября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 октября 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Скачковой О.А.,

судей Логачева К.Д.,

Павлюк Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Матыскиной В.В. с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Новосибирской области (N 07АП-8995/2019) на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 19 июля 2019 года по делу N А45-20189/2019 (судья Абаимова Т.В.)

по заявлению муниципального казенного учреждения города Новосибирска "Управление капитального строительства" (630099, г. Новосибирск, ул. Трудовая, 1)

к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (630007, г.Новосибирск, ул. Кирова, 3/1)

о признании представления от 17.01.2019 N 51-20-17/10-1022 недействительным,

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя - Гладких Д.И. по доверенности от 25.12.2018, паспорт,

от заинтересованного лица - без участия (извещен),

УСТАНОВИЛ:

муниципальное казенное учреждение города Новосибирска "Управление капитального строительства" (далее - заявитель, учреждение, МКУ "УКС") обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, управление, УФК по Новосибирской области) о признании представления от 17.01.2019 N 51-20-17/10-1022 недействительным.

Решением суда от 19.07.2019 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заинтересованное лицо обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает на то, что согласно предмету заключенного муниципального контракта от 31.01.2017 N 7 и проектной документации "Школа по ул. Ключ-Камышенское плато 1а в октябрьском районе" шифр 49/2-1, подрядчиком в период с 01.02.2017 по 19.03.2017 выполнялись работы по строительству, а не реконструкции объекта капитального строительства, соответственно, подрядчик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства только после получения разрешения на строительство такого объекта в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и после осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства, при этом в разрешении на строительство от 10.06.2016 N 54-Ru54303000-95-2016 в графе 1 указан вид строительства "Реконструкция объекта капитального строительства", что не соответствует предмету муниципального контракта от 31.01.2017 N 7, только 20.03.2017 было получено разрешение на строительство N 54-Ru54303000-95H-2017 в графе 1, которого указан вид строительства "Строительство объекта капитального строительства", что соответствует предмету муниципального контракта от 31.01.2017 N 7. Кроме того полагает, что оплата за выполненные работы по актам о приемке выполненных работ по форме КС-2 произведена на общую сумму 63750527,78 руб., в том числе по платежному поручению от 28.04.2017 N 334184 на общую сумму 15000000,00 руб., за счет средств, источником которых является субсидия из федерального бюджета, то есть бюджетные ассигнования из Федерального бюджета были предоставлены.

Заявитель представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда законным и обоснованным. Подробно доводы изложены в отзыве на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представитель заявителя просил в удовлетворении жалобы отказать, считает решение суда законным и обоснованным.

Заинтересованное лицо о месте и времени судебного разбирательства извещено надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции своего представителя не направило. На основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, УФК по Новосибирской области в период с 08.10.2018 по 19.11.2018 в отношении МКУ "УКС" проведена плановая выездная проверка по теме: Проверка использования субсидии предоставленных из федерального бюджета на создание новых мест в общеобразовательных организациях в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие образования на 2013-2020 годы" за период с 01.01.2016 по 31.12.2017.

В ходе проверки выявлены нарушения подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьи 51 ГрК РФ при выполнении муниципального контракта N 7 от 31.01.2017 на выполнение комплекса работ (генерального подряда) по строительству школы по ул. Ключ-Камышенское Плато, 1а в Октябрьском районе г. Новосибирска.

По результатам проверки составлен акт от 19.11.2018 с указанием на выявленные нарушения.

17.01.2019 управлением в адрес учреждения вынесено представление N 51-20-17/10-1022, которым от учреждения требуется рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий совершения нарушения в срок не позднее 30 календарных дней с даты получения представления, о результатах исполнения представления сообщить в управление не позднее 10 дней с даты исполнения.

Не согласившись с представлением, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из отсутствия доказательств того, что МКУ "УКС" не обеспечил результативность, целевой характер использования предоставленных ему бюджетных средств, в период с 01.01.2016 по 31.12.2017 проверок при строительстве объекта - Школа, осуществляемого МКУ "УКС", инспекцией не были выявлены нарушения требований статьи 51 ГрК РФ, что подтверждается актами инспекции N N 1/2022 от 05.10.2016, 3/2675 от 5/67 от 20.01.2017, 7/746 от 20.04.2017, 8/897 от 05.05.2017, 9/1085 от 10/1218 от 16.06.2017, 11/1404 от 06.07.2017, 12/1492-1 от 14.07.2017, 13/1641 от 02.08.2017, 14/1703 от 11.08.2017, 16/2506 от 01.11.2017, в которых указано на наличие действующего разрешения на строительство.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

В соответствии с частью 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно части 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения (часть 2 статьи 269.2 БК РФ).

Согласно статье 28 БК РФ Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (подпункт 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 23 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В соответствии с пунктом 7 Постановления Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (далее - Постановление N 1092) объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах (подпункт "е").

Периодичность проведения плановых контрольных мероприятий в отношении одного объекта контроля и одной темы контрольного мероприятия составляет не более 1 раза в год (пункт 26 Постановления N 1092).

В целях реализации настоящего Порядка под идентичным контрольным мероприятием понимается контрольное мероприятие, в рамках которого иными государственными органами проводятся (планируются к проведению) контрольные действия в отношении деятельности объекта контроля, которые могут быть проведены Службой (ее территориальным органом) (пункт 27 Постановления N 1092).

Как следует из материалов дела, управлением установлено, что в нарушение требований подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, статьи 51 ГрК РФ учреждением произведена оплата выполненного комплекса работ (генерального подряда) по строительству школы по ул. Ключ-Камышенское Плато, 1а в Октябрьском районе, принятого на основании актов выполненных работ по форме КС-2 от 20.03.2017 N N 1, 2, 3, 4, 5 до получения разрешения на строительство. Нарушение в денежном выражении (причиненный ущерб): 63750527, 78 руб., в том числе: за счет средств, источником которых является субсидия из федерального бюджета в сумме 15000000,00 руб., за счет средств, источником которых является субсидия из бюджета Новосибирской области в сумме 44519785,55 руб., за счет средств, источником которых является субсидия из бюджета Новосибирской области (софинансирование) в сумме 4230769,23 руб. Дата совершения нарушения: 01.02.2017 - 19.03.2017.

Согласно части 5 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается в случае осуществления строительства, реконструкции объекта капитального строительства.

По мнению апеллянта, согласно предмету заключенного муниципального контракта от 31.01.2017 N 7 и проектной документации "Школа по ул. Ключ-Камышенское плато 1а в октябрьском районе" шифр 49/2-1, подрядчиком в период с 01.02.2017 по 19.03.2017 выполнялись работы по строительству, а не реконструкции объекта капитального строительства, соответственно, подрядчик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства только после получения разрешения на строительство такого объекта, в соответствии со статьей 51 ГрК РФ и после осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства, при этом в разрешении на строительство от 10.06.2016 N 54-Ru54303000-95-2016 в графе 1 указан вид строительства "Реконструкция объекта капитального строительства", что не соответствует предмету муниципального контракта от 31.01.2017 N 7, только 20.03.2017 было получено разрешение на строительство N 54-Ru54303000-95H-2017 в графе 1, которого указан вид строительства "Строительство объекта капитального строительства", что соответствует предмету муниципального контракта от 31.01.2017 N 7.

Суд апелляционной инстанции отклоняет данные доводы, поскольку в случае отсутствия разрешения на строительство Инспекция Государственного строительного надзора по Новосибирской области привлекла бы МКУ "УКС" к ответственности, предусмотренной часть 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Между тем в период с 01.01.2016 по 31.12.2017 по итогам многочисленных проверок, проводимых на объекте в указанной части нарушений не выявлено, что подтверждается актами инспекции N N 1/2022 от 05.10.2016, 3/2675 от 08.12.2016, 5/67 от 20.01.2017, 7/746 от 20.04.2017, 8/897 от 05.05.2017, 9/1085 от 30.05.2017, 10/1218 от 16.06.2017, 11/1404 от 06.07.2017, 12/1492-1 от 14.07.2017, 13/1641 от 02.08.2017, 14/1703 от 11.08.2017, 16/2506 от 01.11.2017.

В данных актах было указано на наличие действующего разрешения на строительство. Так, в актах от 05.10.2016, от 08.12.2016, от 20.01.2017 было указано первоначальное разрешение на строительство (N 54-Ru54303000-95-2016), а в остальных - разрешение на строительство с измененным наименованием объекта (N 54-Ru54303000-95и-2017).

Кроме того установление нарушений требований градостроительного законодательства не отнесено к компетенции органов Федерального казначейства, с учетом его полномочий, касающихся финансово-бюджетной сферы, указанных в Постановлении N 1092.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, доказательств того, что МКУ "УКС" не обеспечил результативность, целевой характер использования предоставленных ему бюджетных средств, материалы дела не содержат.

Апеллянт не согласен с данным выводом суда.

Вместе с тем на основании Соглашения о предоставлении субсидии на реализацию мероприятий по содействию созданию в Новосибирской области (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях в рамках подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Новосибирской области "Развитие образования, создание условий для социализации детей и учащейся молодежи в Новосибирской области на 2015-2020 годы" на 2017 год за счет средств федерального бюджета от 22.03.2017 N 2-фб обр департаменту строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска, являющемуся по отношению к МКУ "УКС" главным распорядителем бюджетных средств, была предоставлена субсидия из федерального бюджета на строительство школы по ул. Ключ-Камышенское Плато, 1а в размере 142308300 руб.

Исходя из подпунктов 1, 5 пункта 1.4.1 соглашения субсидия предоставлялась не только для строительства, но и для реконструкции объекта (проектно-сметная документация на реконструкцию объекта получила положительное заключение государственной экспертизы 08.09.2015), при этом подписание актов выполненных работ N N 1, 2, 3, 4, 5 от 20.03.2017 (предмет вменяемого МКУ "УКС" нарушения) являлось обязательным условием для получения субсидии.

Апеллянт в жалобе указывает, что оплата за выполненные работы по актам о приемке выполненных работ по форме КС-2 произведена на общую сумму 63750527,78 руб., в том числе по платежному поручению от 28.04.2017 N 334184 на общую сумму 15000000,00 руб., за счет средств, источником которых является субсидия из федерального бюджета, то есть бюджетные ассигнования из Федерального бюджета были предоставлены.

Суд апелляционной инстанции отклоняет данные доводы, поскольку согласно пункту 5 муниципального контракта N 7 от 31.01.2017 источником финансирования по контракту являлись средства бюджета города Новосибирска на 2017-2019 финансовые годы, в том числе субсидии из областного бюджета.

Дополнительным соглашением N 5 от 24.05.2017 пункт 5 контракта был изложен в новой редакции - "средства бюджета города Новосибирска на 2017-2018 финансовые годы, в том числе субсидии из областного и федерального бюджетов".

Таким образом, на дату подписания актов выполненных работ (20.03.2017) и дату оплаты этих работ (с 30.03.2017 по 29.05.2017) такие субсидии предоставлены еще не были.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Принимая во внимание вышеуказанные положения процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у управления отсутствовали основания для вынесения оспариваемого представления, в связи с чем оспариваемое представление правомерно признано недействительным, как несоответствующее нормам действующего законодательства и нарушающее права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о недействительности представления и о нарушении в данном случае прав и законных интересов заявителя являются обоснованными.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Апеллянт в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ от уплаты государственной пошлины освобожден, в связи с чем на основании статьи 110 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы государственная пошлина и судебные расходы с лиц, участвующих в деле, не взыскиваются.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 19 июля 2019 года по делу N А45-20189/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Новосибирской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий

О.А. Скачкова

Судьи

К.Д. Логачев Т.В. Павлюк