Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 декабря 2019 г. N 15АП-21971/19

город Ростов-на-Дону

29 декабря 2019 г.

дело N А53-17962/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 25 декабря 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 декабря 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Попова А.А.,

судей Абраменко Р.А., Галова В.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ткаченко Е.С.,

при участии:

от ООО "ССМП "Гидромонтаж": представителя Хумарова Т.Р. по доверенности от 25.09.2019,

от МУК "СДК "Мокрогашунский": представителя Соколовской М.С. по доверенности от 21.05.2019,

от УФАС по РО: представителя Джаникяна К.Р. по доверенности от 08.07.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального учреждения культуры сельский дом культуры "Мокрогашунский"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 31 октября 2019 года по делу N А53-17962/2019

по иску Управления антимонопольной службы по Ростовской области

к муниципальному учреждению культуры сельский дом культуры "Мокрогашунский", обществу с ограниченной ответственностью "Строительное специализированное монтажное предприятие "Гидромонтаж"

о признании недействительным электронного аукциона, о признании недействительным контракта, о прекращении действия сделки на будущее время,

по заявлению муниципального учреждения культуры сельский дом культуры "Мокрогашунский"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

об отмене решения от 30.04.2019 по делу N 061/06/64/814/2019 об отмене предписания от 30.04.2019 N 259/03,

при участии третьего лица общества с ограниченной ответственностью "Ростовоблстрой",

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - УФАС по РО, истец) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к муниципальному учреждению культуры "Сельский дом культуры "Мокрогашунский" (далее - учреждение), обществу с ограниченной ответственностью "Строительное специализированное монтажное предприятие "Гидромонтаж" (далее - общество) о признании недействительным электронного аукциона N 0358300140019000008, о признании недействительным контракта N 2/19 от 06.05.2019, заключенного между заказчиком и обществом на сумму 20 547 550 руб. и сроков выполнения работ с момента подписания муниципального контракта до 20.11.2019, о прекращении действия сделки на будущее время.

Исковые требования мотивированы тем, что заказчиком при проведении электронного аукциона были допущены нарушения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к УФАС РО о признании незаконным решения от 30.04.2019 N 061/06/64/814/2019, которым заказчик признан нарушившим часть 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ, решено выдать заказчику, аукционной комиссии заказчика обязательное для исполнения предписание об отмене всех сформированных протоколов и об аннулировании аукциона, рассмотреть вопрос о привлечении к административной ответственности виновного должностного лица заказчика, а также о признании недействительным предписания от 30.04.2019 N 259/03 об отмене всех сформированных протоколов и аннулировании аукциона.

Заявление мотивировано тем, что антимонопольным органом нарушен регламент осуществления процедуры рассмотрения жалобы на действия заказчика.

К участию в деле в качестве третьих лиц третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Ростовоблстрой".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 31.10.2019 исковые требования УФАС по РО удовлетворены полностью, судом признан недействительным электронный аукцион N 0358300140019000008, недействительным контракт N 2/19 от 06.05.2019, заключенный между учреждением и обществом, прекращено действие сделки на будущее время. Судом отменены обеспечительные меры, принятые определением Арбитражного суда Ростовской области от 13.08.2019. В удовлетворении заявления учреждения отказано полностью.

Решение мотивировано тем, что учреждение не подготовило надлежащим образом аукционную документацию, поскольку инструкция по заполнению заявки и приложение N 2 к документации содержат противоречивые требования к разделу и (или) разделам документации о закупке, в которых содержатся показатели, предусмотренные частью 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ, в отношении которых участники закупки делают предложение в своих заявках, что является нарушением части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ. Суд пришел к выводу о том, что заказчик заключил контракт с учреждением после того, как электронный аукцион N 0358300140019000008 был аннулирован, что нарушает положения действующего законодательства о контрактной системе.

Учреждение обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым заявление учреждения удовлетворить полностью, в удовлетворении иска УФАС по РО - отказать.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к тому, что антимонопольный орган при рассмотрении жалобы на действия заказчика допустил нарушения административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - административный регламент). УФАС по РО опубликовал решение от 30.04.2019 об аннулировании аукциона в единой информационной системе 13.05.2019, в связи с чем учреждение не могло знать об аннулировании аукциона на дату заключения контракта (06.05.2019).

В отзыве на апелляционную жалобу общество просило решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым заявление учреждения удовлетворить полностью, в удовлетворении иска УФАС по РО - отказать.

УФАС по РО в отзыве на апелляционную жалобу просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, отказать учреждению в удовлетворении апелляционной жалобы.

В судебном заседании представитель учреждения и представитель общества поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просили решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Представитель УФАС по РО возражал против доводов апелляционной жалобы, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзывов на апелляционную жалобу, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 01.04.2019 на официальном сайте единой информационной системы (далее - ЕИС) заказчиком размешено извещение о проведении электронного аукциона N 0358300140019000008 "Работы строительные по возведению нежилых зданий и сооружений (работы по строительству новых объектов, возведению пристроек, реконструкции и ремонту зданий)".

Согласно указанному извещению начальная (максимальная) цена контракта составила 21 629 000 руб. Дата и время окончания подачи заявок на участие в аукционе: 17.04.2019 в 10:00.

В УФАС по РО поступило обращение общества с ограниченной ответственностью "Ростовоблстрой" о нарушении Закона N 44-ФЗ при проведении аукциона.

Решением УФАС по РО от 30.04.2019 N 061/06/64/814/2019 заказчик признан нарушившим часть 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ, решено выдать заказчику, аукционной комиссии заказчика обязательное для исполнения предписание об отмене всех сформированных протоколов и об аннулировании аукциона, рассмотреть вопрос о привлечении к административной ответственности виновного должностного лица заказчика.

Учреждению выдано предписание от 30.04.2019 N 259/03 об отмене всех сформированных протоколов и аннулировании аукциона.

Однако 06.05.2019 между заказчиком и обществом был заключен контракт, цена контракта составила 20 547 550 руб.

Не согласившись с вынесенными решением и предписанием, воспользовавшись правом на обжалование, предусмотренным статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, учреждение обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с рассматриваемым заявлением.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения УФАС по РО с иском о признании недействительным электронного аукциона N 0358300140019000008, о признании недействительным контракта N 2/19 от 06.05.2019, заключенного между заказчиком и обществом на сумму 20 547 550 руб., и сроков выполнения работ с момента подписания муниципального контракта до 20.11.2019, о прекращении действия сделки на будущее время.

Согласно статье 47 Закона N 44-ФЗ, в случае нарушения положений главы, регламентирующих определение поставщика (подрядчика, исполнителя), такое определение может быть признано недействительным по иску заинтересованного лица.

При выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (пункт 3 части 22 статьи 99 Закона N 44-ФЗ).

Защита гражданских прав осуществляется способами, непосредственно закрепленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, и иными способами, предусмотренными законом. Одним из способов защиты гражданских прав является признание оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки.

В силу пункта 1 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации торги могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в случае нарушения правил, установленных законом. Споры о признании таких торгов недействительными рассматриваются по правилам, предусмотренным для признания недействительными оспоримых сделок.

Согласно пункту 2 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" установлено, что Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

УФАС по РО, являясь органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, действующим в интересах государства с целью обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при проведении закупок, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности проведения закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок, обратилось с иском о признании оспариваемых торгов недействительными от своего имени в защиту неограниченного круга лиц (публичных интересов).

Согласно пункту "б" пункта 2 части 3 статьи 99 Закона N 44-ФЗ контроль в сфере закупок, за исключением контроля, предусмотренного частями 5, 8 и 10 статьи 99 Закона N 44-ФЗ, с учетом части 4 статьи 99 Закона N 44-ФЗ осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения: внеплановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, в отношении специализированных организаций, выполняющих в соответствии с настоящим Федеральным законом отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на территории субъекта Российской Федерации.

В УФАС по РО в порядке, предусмотренном главой 5 Закона N 44-ФЗ, поступило обращение ООО "Ростовоблстрой" о проведении проверки действий заказчика по электронному аукциону N 0358300140019000008 "Работы строительные по возведению нежилых зданий и сооружений (работы по строительству новых объектов, возведению пристроек, реконструкции и ремонту зданий)".

30.04.2019 комиссией УФАС по РО проведена внеплановая проверка закупки N 0358300140019000008, по результатам которой принято решение о признании заказчика нарушившим часть 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ, в связи с чем заказчику, аукционной комиссии заказчика выдано обязательное для исполнения предписание об отмене всех сформированных протоколов и об аннулировании аукциона.

Выявленные нарушения Закона N 44-ФЗ отражены в решении УФАС по РО N 061/03/64/814/2019 от 30.04.2019.

В соответствии с частью 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об аукционе должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Закона N 44-ФЗ, а также требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе и инструкцию по ее заполнению.

Частью 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться. Указание на то, что включение в документацию показателей должно осуществляться в соответствии с требованиями части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ, означает, что показатели должны представлять собой функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки, устанавливаться соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями/\ предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

В разделе 18 "Инструкция по заполнению заявки" документации об аукционе (далее - Инструкция) заказчик в том числе установил требования к качеству, техническим характеристикам товаров (материалов), используемых в процессе выполнения работ, с указанием минимальных и максимальных значений показателей, а также значений показателей, которые не могут изменяться, установлены заказчиком в приложении 2 "Требования к товарам, применяемым при выполнении работ" документации об аукционе.

Через Инструкцию требования к характеристикам товаров, используемых при выполнении работ, Заказчиком поставлены в прямую зависимость от формы их изложения. Так, например, в Инструкции заказчик установил объемные и противоречивые требования к различному описанию в заявке показателей товаров: параметр "масса слоя покрытия стали листового оцинкованного" имеет единицу измерения "г".

Выявленные нарушения Закона N 44-ФЗ создают условия для указания участниками в заявках неверных характеристик и, соответственно, аукционной комиссией по вышеуказанным характеристикам отклонены заявки NN 150, 128.

При наличии проектной документации на строительные работы, имеющей положительное заключение государственной экспертизы, содержащей перечень работ, а также товаров, используемых при выполнении работ, заказчиком дополнительно разработаны подробные требования к используемым товарам, которые изложены в отдельном разделе документации, в связи с чем, для составления заявки участнику необходимо применить усложненную и запутанную инструкцию, составленную заказчиком на 6 листах, для выбора нужной характеристики товара.

Использование усложненной документации имеет своими последствиями не только вред, причиняемый бюджету в виде заключения контрактов по стартовым ценам, но также увеличение или срыв сроков поставки закупаемых товаров, сроков выполнения работ и оказания услуг, создает препятствия для полного и своевременного освоения бюджетных средств. Более опасно для экономики региона и государства в целом формирование у хозяйствующих субъектов мнения о сложности, а порой и бесперспективности участия в процедурах закупки, и соответствующее снижение уровня конкуренции в данной сфере.

Включение инструкции по заполнению заявок в состав документации об аукционе должно осуществляться с целью создания дополнительных условий для более четкого и ясного понимания участниками потребностей заказчика в работах, услугах, товарах. Не допускается посредством составления инструкции по заполнению заявок и применения ее при разработке требований к материалам создавать необоснованные препятствия для заполнения заявок участникам закупок, тем самым ограничивая круг участников закупок. При этом оценка содержания инструкции по заполнению заявок осуществляется совместно с оценкой содержания требований к товарам, в отношении которых участники закупки должны дать свое предложение в первой части заявки.

Таким образом, Инструкция и приложение N 2 к документации об электронном аукционе "Описание объекта закупки" содержат противоречивые требования к разделу и (или) разделам документации о закупке, в которых содержатся показатели, предусмотренные частью 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ, в отношении которых участники закупки делают предложение в своих заявках.

Следовательно, заказчик не определил надлежащим образом раздел документации, необходимый участникам закупки для подготовки и заполнения заявки на участие в аукционе.

Таким образом, заказчик нарушил часть 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ в соответствии с административным регламентом по итогам внеплановой проверки комиссией УФАС по РО принимается решение, в том числе оглашается его резолютивная часть. В случае принятия решения о выдаче предписания оглашается резолютивная часть предписания.

Как следует из материалов дела, 01.04.2019 на официальном сайте единой информационной системы (далее - ЕИС) заказчиком размещено извещение о проведении электронного аукциона N 0358300140019000008 "Работы строительные по возведению нежилых зданий и сооружений (работы по строительству новых объектов, возведению пристроек, реконструкции и ремонту зданий)".

Согласно данному извещению начальная (максимальная) цена контракта составила 21 629 000 руб., дата и время окончания подачи заявок на участие в аукционе - 17.04.2019 в 10 час. 00 мин.

30.04.2019 при проведении внеплановой проверки по вышеуказанному аукциону заказчику аукционной комиссии заказчика выдано обязательное для исполнения предписание об отмене всех сформированных протоколов и об аннулировании аукциона (пункт 2 части 22 статьи 99 Закона N 44-ФЗ).

Однако 06.05.2019 между заказчиком и обществом был заключен контракт, цена контракта составила 20 547 550 руб.

В данном случае заключение заказчиком вышеуказанного контракта с обществом утратило юридическую силу, так как данный контракт заключен после аннулирования аукциона N 0358300140019000008.

Ввиду того, что заказчиком заключен контракт после аннулирования вышеуказанного аукциона, то данные действия заказчика являются незаконными, противоречащим действующему законодательству о контрактной системе в сфере закупок. Кроме того, указанные незаконные действия заказчика влекут за собой причинение материального ущерба подрядчику, который, исполняя условия незаконно заключенного контракта, несет затраты по уплате обеспечения исполнения контракта, а также на оплату товаров и материалов, используемых для выполнения работ.

Доводы апелляционной жалобы учреждения о том, что УФАС по РО опубликовал решение от 30.04.2019 об аннулировании аукциона в единой информационной системе 13.05.2019, в связи с чем учреждение не могло знать об аннулировании аукциона на дату заключения контракта (06.05.2019), подлежат отклонению.

Из представленных УФАС по РО скриншотов с официального сайта ЕИС следует, что решение об аннулировании аукциона было размещено в ЕИС 13.05.2019. В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель учреждения пояснила, что об аннулировании аукциона стало известно 13.05.2019, однако, т.к. контракт уже был заключен и подрядчиком были закуплены материалы, контракт начал исполняться сторонами.

Между тем просрочка УФАС по РО по опубликованию решения об аннулировании аукциона в ЕИС не опровергает выводы суда первой инстанции о наличии в аукционной документации неточностей, противоречий и неясностей в описании объекта закупки, что является нарушением части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ. Положения документации, разработанные заказчиком, ограничивают круг потенциальных участников аукциона, которые лишены четкого понимания того, каким образом выполнять строительные работы. В данном случае негативные последствия для ответчиков, последовавшие после аннулирования электронного аукциона, не свидетельствуют о неправомерности вынесенных решения и предписания УФАС по РО.

На основании изложенного, суд первой инстанции правомерно удовлетворил исковые требования УФАС по РО о признании недействительными электронного аукциона N 0358300140019000008, контракта N 2/19 от 06.05.2019, заключенного между ответчиками, о прекращении действия сделки на будущее время и обоснованно отказал в удовлетворении заявления учреждения об отмене решения от 30.04.2019 по делу N 061/06/64/814/2019 и предписания от 30.04.2019 N 259/03.

Определением Арбитражного суда Ростовской области от 13.08.2019 удовлетворено ходатайство УФАС по РО о принятии обеспечительных мер в виде приостановления исполнения сторонами контракта N 2/19 от 06.05.2019, заключенного между ответчиками.

Руководствуясь разъяснениями, изложенными в пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2006 N 55 "О применении арбитражными судами обеспечительных мер", суд первой инстанции, учитывая, что спор по существу рассмотрен, в целях соблюдения баланса и интересов сторон, предотвращения возможных негативных последствий, правомерно отменил ранее принятые определением Арбитражного суда Ростовской области от 13.08.2019 обеспечительные меры.

Судом первой инстанции правильно установлены фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, дана правильная оценка доказательствам и доводам участвующих в деле лиц.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При указанных обстоятельствах отсутствуют предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для изменения или отмены судебного акта арбитражного суда первой инстанции.

Судебные расходы, связанные с рассмотрением дела в арбитражном суде апелляционной инстанции, в соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на заявителя апелляционной жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 31 октября 2019 года по делу N А53-17962/2019 оставить без изменения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

А.А. Попов

Судьи

Р.А. Абраменко В.В. Галов