Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10 января 2020 г. N 02АП-10221/19

г. Киров

10 января 2020 г.

Дело N А28-9076/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 09 января 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 января 2020 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Щелокаевой Т.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шашиной И.А.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя - Марьюсика С.В., действующего на основании доверенности от 24.01.2019;

представителей ответчика - Кочурова Д.О., действующего на основании доверенности от 09.01.2020; Немцова Ф.Б., действующего на основании доверенности от 09.01.2020,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" в лице филиала Пермское ПМЭС

на решение Арбитражного суда Кировской области от 30.09.2019

по делу N А28-9076/2019,

по заявлению публичного акционерного общества "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" в лице филиала Пермское ПМЭС

(ОГРН 1024701893336, ИНН 4716016979)

к Управлению Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Кировской области

о признании недействительным предписания от 03.04.2019 N 1/2019 в части пунктов 1-3,

установил:

публичное акционерное общество "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" в лице филиала Пермское ПМЭС (далее - заявитель, Общество, ПАО "ФСК ЕЭС") обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Кировской области (далее - ответчик, Управление) от 03.04.2019 N 1/2019 в части пунктов 1-3.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 30.09.2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Общество обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя жалобы, обжалуемое решение суда первой инстанции принято с нарушением норм материального и процессуального права, выразившихся в неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела. Общество настаивает на незаконности требований, изложенных в пунктах 1, 2, 3 предписания от 03.04.2019. Податель апелляционной жалобы, ссылаясь на положения пунктов 2, 3, 9, 38, 41 Правил осуществления Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и ее территориальными органами федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.10.2016 N 1067 (далее - Правила N 1067), указывает на грубые нарушения Управлением процедуры проведения плановой выездной проверки. По мнению Общества, суд первой инстанции при принятии решения нарушил нормы процессуального права. Подробно позиция ПАО "ФСК ЕЭС" изложена в апелляционной жалобе.

Управление в письменном отзыве на апелляционную жалобу считает обжалуемое решение суда законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 02.12.2019 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 03.12.2019 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной нормы стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители сторон поддержали занятые по делу позиции.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 06.03.2019 по 03.04.2019 на основании пункта 1 Плана проведения Управлением плановых проверок объектов топливно-энергетического комплекса на 2019 год и постановления Правительства Российской Федерации от 20.10.2016 N 1067 "Об утверждении Правил осуществления Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации ее территориальными органами федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" Управлением проведена плановая выездная проверка в отношении объекта топливно-энергетического комплекса (далее - ТЭК) подстанции ПС 220 кВ "Омутнинск", расположенного по адресу: 612742, Кировская область, г.Омутнинск, ул. Дружбы, д. 15.

По результатам проверки составлен акт от 03.04.2019 N 1/2019, в котором зафиксированы нарушения требований законодательства в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, в том числе:

1) в нарушение части 7 статьи 8 Федерального закона от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" (далее - Закон N 256-ФЗ), пунктов 3 Правил актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 460 (далее - Правила N 460), не проведена актуализация паспорта безопасности при изменении компонентов организации охраны и защиты объекта (в том числе пропускного и внутриобъектового режимов) и инженерно-технических средств охраны (в соответствии с требованиями обеспечения безопасности объектов и требованиями антитеррористической защищенности объектов), оказывающих влияние на эффективность системы физической защиты объекта: не заменено подразделение физической охраны объекта;

2) в нарушение пункта 1 статьи 9 Закона N 256-ФЗ не обеспечена охрана объекта подразделением охраны, непосредственно задействованного в выполнении задач по физической защите объекта, имеющим в своем распоряжении гражданское, служебное оружие;

3) в нарушение пункта 20 Требований к обеспечению безопасности линейных объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.2015 N 993дсп, не проведены анализ уязвимости и оценка эффективности существующей системы физической защиты объекта.

В целях устранения выявленных нарушений ответчиком выдано обязательное для исполнения предписание от 03.04.2019 N 1/2019, которым на Общество возложена обязанность в срок до 03.10.2019 по проведению актуализации паспорта безопасности при изменении компонентов организации охраны и защиты объекта (в том числе пропускного и внутриобъектового режимов) и инженерно-технических средств охраны (в соответствии с требованиями обеспечения безопасности объектов и требованиями антитеррористической защищённости объектов), оказывающих влияние на эффективность системы физической защиты объекта, а именно: замена подразделения физической охраны объекта (пункт 1); по обеспечению охраны объекта подразделением охраны, непосредственно задействованного в выполнении задач по физической защите объекта, имеющим в своем распоряжении гражданское, служебное оружие (пункт 2); по проведению анализа уязвимости и оценки эффективности существующей системы физической защиты объекта (пункт 3) (л.д. 54-56).

Не согласившись с данным предписанием в части пунктов 1-3, ПАО "ФСК ЕЭС" обратилось в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании его недействительным в части указанных пунктов.

Суд первой инстанции, придя к выводу о законности и обоснованности выданного Управлением предписания в части пунктов 1-3, в удовлетворении заявленного требования отказал.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В рассматриваемом случае оспариваемое заявителем предписание вынесено Управлением по итогам плановой выездной проверки, а именно: объекта топливно-энергетического комплекса подстанции ПС 220 кВ "Омутнинск", расположенного по адресу: 612742, Кировская область, г.Омутнинск, ул. Дружбы, д. 15. Данное предписание в части пунктов 1-3 оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания помимо полномочий вынесшего это предписание органа и оснований для проведения проверки, выяснению подлежит наличие у заявителя обязанности и возможности по проведению требуемых мероприятий.

Организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса, определены Законом N 256-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 3 Закона N 256-ФЗ целями обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса являются их устойчивое и безопасное функционирование, защита интересов личности, общества и государства в сфере топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства.

На основании части 1 статьи 6 названного Федерального закона обеспечение безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется субъектами топливно-энергетического комплекса, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Требования обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и требования антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса в зависимости от установленной категории опасности объектов определяются Правительством Российской Федерации. Указанные требования являются обязательными для выполнения субъектами топливно-энергетического комплекса (часть 1 статьи 7 Закона N 256-ФЗ).

В пункте 1 предписания от 03.04.2019 N 1/2019 указано на необходимость провести актуализацию паспорта безопасности при изменении компонентов организации охраны и защиты объекта (в том числе пропускного и внутриобъектового режимов) и инженерно-технических средств охраны (в соответствии с требованиями обеспечения безопасности объектов и требованиями антитеррористической защищённости объектов), оказывающих влияние на эффективность системы физической защиты объекта.

В силу части 1 статьи 8 Закона N 256-ФЗ субъекты топливно-энергетического комплекса составляют паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса по форме согласно приложению к названному Федеральному закону.

Паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса подлежат актуализации в порядке и сроки, которые установлены Правительством Российской Федерации (часть 7 статьи 8 Закона N 256-ФЗ).

Правила N 460 устанавливают порядок актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса.

Согласно пункту 3 Правил N 460 актуализация паспорта субъектами топливно-энергетического комплекса осуществляется при изменении: а) основного вида деятельности объекта; б) общей площади и периметра территории объекта; в) количества потенциально опасных участков и критических элементов на объекте; г) моделей нарушителей в отношении объекта; д) базовых угроз для критических элементов объекта; е) компонентов организации охраны и защиты объекта (в том числе пропускного и внутриобъектового режимов) и инженерно-технических средств его охраны (в соответствии с требованиями обеспечения безопасности объектов и требованиями антитеррористической защищенности объектов), оказывающих влияние на эффективность системы физической защиты объекта.

Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что в паспорте безопасности объекта ТЭК подстанции ПС 220 кВ "Омутнинск" от 20.07.2016 указано, что объект охраняется подразделением охраны ООО "Межрегиональное Управление Безопасности" на основании договора от 22.01.2014 N 4343. В ходе проверки Управление установило, что объект охраняется ООО "Энергобезопасность" на основании договора от 20.12.2016 N 449842 (л.д. 61-63).

В данном случае произошла замена компонента организации охраны и защиты объекта, оказывающего влияние на эффективность системы физической защиты объекта, а именно: подразделения физической охраны.

15.12.2017 Обществом издан приказ N 1236 "Об утверждении инструкции о пропускном и внутриобъектовом режимах на объектах в зоне ответственности филиала ПАО "ФСК ЕЭС" - Пермское ПМЭС" (л.д. 64). Согласно пункту 1 названного Приказа утверждена инструкция о пропускном и внутриобъектовом режимах в административных зданиях Пермского ПМЭС. В соответствии с пунктом 4 данного Приказа утратил силу приказ филиала ПАО "ФСК ЕЭС" - Пермское ПМЭС" от 12.01.2017 N 8 "О введении в действие инструкции о пропускном и внутриобъектовом режиме на объектах филиала ПАО "ФСК ЕЭС" - Пермское ПМЭС", таким образом, произошли изменения пропускного и внутриобъектового режимов объектов ТЭК.

Таким образом, пунктом 1 предписания от 03.04.2019 N 1/2019 правомерно возложена обязанность по актуализации паспорта безопасности. Вопреки аргументам заявителя апелляционной жалобы данное требование не противоречит положению пункта 3 Правил N 460.

Согласно пункту 2 оспариваемого предписания на заявителя возложена обязанность по обеспечению охраны объекта подразделением охраны, непосредственно задействованного в выполнении задач по физической защите объекта, имеющим в своем распоряжении гражданское, служебное оружие.

Соблюдение требований обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и требований антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса является обязанностью руководителей субъектов топливно-энергетического комплекса (часть 3 статьи 12 Закона N 256-ФЗ).

В силу части 1 статьи 9 Закона N 256-ФЗ система физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса представляет собой совокупность направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства организационных, административных и правовых мер, инженерно-технических средств охраны и действий подразделений охраны, имеющих в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства.

Обеспечение физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется на основе единой системы планирования и реализации комплекса технических и организационных мер, направленных на: предотвращение несанкционированного проникновения на охраняемые объекты топливно-энергетического комплекса; своевременное обнаружение и пресечение любых посягательств на целостность и безопасность охраняемых объектов топливно-энергетического комплекса, в том числе актов незаконного вмешательства (части 2 статьи 9 Закона N 256-ФЗ).

При таких обстоятельствах охрану объектов топливно-энергетического комплекса вправе осуществлять подразделения охраны, имеющие в своем распоряжении гражданское, служебное (разрешенное законодательством Российской Федерации) оружие и специальные средства.

Вопреки доводам Общества относительно несоответствия пункта 2 оспариваемого предписания нормативным правовым актам, Закон N 256-ФЗ не предусматривает возможность организации охраны объектов топливно-энергетического комплекса в отсутствие подразделения охраны, имеющего в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства.

В соответствии с пунктом 3 оспариваемого предписания на заявителя возложена обязанность по проведению анализа уязвимости и оценки эффективности существующей системы физической защиты объекта.

Выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания данного требования предписания недействительным суд апелляционной инстанции считает правильными, мотивированными, оснований для их опровержения не имеется.

Суд апелляционной инстанции находит должным образом не мотивированным (бездоказательным) мнение заявителя о неисполнимости содержащихся в пунктах 1, 2, 3 оспариваемого предписания требований по устранению выявленных нарушений в установленный в нем срок (до 03.10.2019) и отмечает, что сам по себе срок исполнения предписания, определенный уполномоченным органом с учетом конкретных обстоятельств, не может указывать на неисполнимость и незаконность предписания. Принимая во внимание характер выявленных нарушений, заявитель не лишен возможности ходатайствовать перед Управлением о продлении срока исполнения предписания.

Кроме того, из материалов дела следует, что Общество обращалось в адрес Управления по вопросу продления сроков исполнения пунктов 1 и 2 предписания от 03.04.2019 N 1/2019 с 03.10.2019 на 10.02.2020 (л.д. 67-68). Письмом от 06.06.2019 N 523/9-1049 ответчик продлил срок исполнения предписания от 03.04.2019 в части пунктов 1 и 2 до 10.02.2020 (л.д. 69).

Оценив приведенные в апелляционной жалобе аргументы Общества относительно грубых нарушений процедуры проведения проверки, суд апелляционной инстанции в данном случае находит их подлежащими отклонению в силу следующего.

В соответствии с подпунктом 17.1 пункта 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.

В силу части 4 статьи 6 Закона N 256-ФЗ федеральный государственный контроль (надзор) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, уполномоченными в соответствии с законодательством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Порядок осуществления Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и ее территориальными органами мероприятий по федеральному государственному контролю (надзору) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса установлен Правилами N 1067.

Пунктом 59 Правил N 1067 установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора) с грубым нарушением установленных положений по организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения субъектом топливно-энергетического комплекса требований обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и подлежат отмене органом государственного контроля (надзора) на основании заявления субъекта топливно-энергетического комплекса.

При этом пункт 60 Правил N 1067 к грубым нарушениям установленных настоящими Правилами положений по организации и проведению проверок относятся: а) нарушение срока уведомления о проведении проверки; б) отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки; в) непредставление уполномоченному представителю субъекта топливно-энергетического комплекса акта проверки; г) проведение проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок; д) непредставление уполномоченному представителю субъекта топливно-энергетического комплекса копий документов, послуживших основанием для назначения проверки в соответствии с подпунктом "б" пункта 19 настоящих Правил.

Плановая проверка в отношении объектов топливно-энергетического комплекса проводится не чаще одного раза в год для объектов топливно-энергетического комплекса высокой и средней категории опасности и одного раза в 3 года для объектов топливно-энергетического комплекса низкой категории опасности, начиная с даты окончания предыдущей проверки (пункт 9 Правил N 1067).

Из материалов дела следует, что в период с 06.03.2019 по 03.04.2019 Управлением проведена плановая выездная проверка в отношении подстанции ПС 220 кВ "Омутнинск", расположенного по адресу: 612742, Кировская область, г.Омутнинск, ул. Дружбы, д. 15.

Вопреки доводам Общества относительно нарушения Управлением пункта 38 Правил N 1067 указанная проверка проведена во исполнение Плана проведения Управлением плановых проверок объектов топливно-энергетического комплекса на 2019 год (далее - План), согласно которому было запланировано проведение выездной проверки, а не документарной.

В соответствии с представленным Планом дата окончания последней проверки в отношении спорного объекта - 20.11.2015. Учитывая периодичность проведения проверок для объектов топливно-энергетического комплекса низкой категории опасности - один раз в три года, исходя из даты окончания предыдущей проверки, апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии нарушений со стороны Управления пункта 9 Правил N 1067. Иного из материалов дела не следует.

Доводы заявителя относительно проведения проверок в отношении четырех объектов ТЭК Кировского района магистральных электрических сетей, по результатам которых вынесены предписания, судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклоняются, поскольку не свидетельствуют о нарушении Управлением установленных Правилами N 1067 положений по организации и проведению проверок. Как указано выше, в силу пункта 9 Правил N 1067 плановая проверка проводится именно в отношении объектов ТЭК. Ежегодный план проведения плановых проверок включает наименование и местонахождение объекта ТЭК (пункт 14 Правил N 1067). Соответственно, суд не усматривает нарушения порядка проведения проверки по изложенным в апелляционной жалобе основаниям.

Таким образом, возложение на Общество пунктами 1 - 3 предписания обязанностей, предусмотренных законом, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. По сути, на Общество возложена обязанность по выполнению мероприятий, целью которых является обеспечение безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.

Следовательно, у Управления имелись основания для выдачи оспариваемого предписания. Пункты 1, 2, 3 предписания не противоречат требованиям действующего на момент его вынесения законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя. Соответственно, суд первой инстанции правомерно отказал Обществу в удовлетворении заявленных требований.

Ссылка заявителя на нарушение судом статьи 170 АПК РФ ввиду отсутствия в решении суда первой инстанции изложения отдельных доводов заявителя, мотивов, по которым не приняты во внимание доказательства и доводы последнего, несостоятельна, противоречит содержанию оспариваемого судебного акта. Приведенные заявителем доводы не свидетельствуют об отсутствии надлежащей судебной оценки представленных в дело доказательств и проверки доводов участвующих в деле лиц.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционным судом исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Кировской области от 30.09.2019 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Общества - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 30.09.2019 по делу N А28-9076/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" в лице филиала Пермское ПМЭС - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

П.И. Кононов Т.А. Щелокаева