Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 января 2020 г. N 18АП-17694/19

г. Челябинск

13 января 2020 г.

Дело N А47-16324/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 27 декабря 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 января 2020 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Е.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 07.10.2019 по делу N А47-16324/2018.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Оренбург" - Овчинникова Т.П. (доверенность от 13.11.2018), Носырева Е.А. (доверенность от 25.12.2018),

Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области - Устабаев Р.Т. (доверенность от 30.10.2019).

Общество с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Оренбург" (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, Главное управление МЧС России по Оренбургской области, Управление) по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны от 31.10.2018 N 17 (далее - Предписание).

Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены, предписание Управления по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны от 31.10.2018 N 17, вынесенное в отношении общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Оренбург", признано недействительным, с Управления в пользу общества взысканы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 рублей.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на недоказанность обществом наличия аттестации у нештатных аварийно-спасательных формирований общества, поскольку соответствующее свидетельство датировано только 08.11.2018, следовательно, в срок до 31.10.2018 предписание не исполнено. В отношении отсутствия технического и программного сопряжения системы оповещения указывает, что общество обладало возможностью исполнить предписание, а наличие части оборудования, которое по своим техническим характеристикам монтировалось и должно было функционировать в рамках нереализованного проекта "Модернизации", не освобождает общество от ответственности за невыполнение требований законодательства. Относительно газоперерабатывающего завода Управление указывает, что на момент проверки имущество находилось в ведении общества. Управление полагает неверным вывод суда первой инстанции о неприменении к рассматриваемым правоотношениям Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом МЧС России от 15.12.2002 N 583, так как указанные правила распространяются на здания, возведенные и до издания данного приказа. В отношении нарушений в убежище N 101412 податель жалобы указывает, что не учтен порядок списания защитных сооружений гражданской обороны, пункты 19-25 предписания являются исполнимыми при соблюдении обществом определенных условий, в том числе устранение замечаний при подготовке пакета документов на списание убежища.

В представленном отзыве общество ссылалось на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 16 по 31 октября 2018 года Управлением проведена внеплановая выездная проверка по контролю за исполнением предписания от 31.10.2017 N 13, выданного ООО "Газпром добыча Оренбург" по результатам ранее проведенной проверки. Проверка проведена на основании распоряжения заместителя начальника Главного управления МЧС России по Оренбургской области - начальника управления надзорной деятельности и профилактической работы N 17-ГО и N 16-ЧС от 12.10.2018.

По итогам проверки установлено, что невыполненными остались пункты предписания N N 1, 14-25, 35, 37, 40, 59, 61-67, данные обстоятельства зафиксированы в акте проверки от 31.10.2018 N 17-ГО (т. 1, л.д. 67-75).

По результатам проверки обществу выдано предписание N 17 от 31.10.2018 (т. 1, л.д. 53-59), содержащее требование в срок до 01.10.2019 устранить выявленные нарушения, поскольку: не аттестованы на право ведения аварийно-спасательных работ нештатные аварийно-спасательных формирования ООО "Газпром добыча Оренбург" (п. 1); локальная система оповещения, созданная в районе размещения химически опасного объекта УМТС и К (площадка участка хранения и реализации метанола и химикатов УМТС и К) не сопряжена технически и программно с региональной автоматизированной системой централизованного оповещения населения Оренбургской области (РАСЦО) (п. 2), а также нарушения в убежищах с инвентарными N 20051 и N 20052 (заглубленные склады N 6 и N 8, 3 класса на 200 человек, газоперерабатывающий завод, г. Оренбург, п. Каргала, 30 км): не обеспечена сохранность герметизации и гидроизоляции всего сооружения, вследствие затопления грунтовыми водами (п. 3 и п. 9), не обеспечена сохранность вследствие затопления грунтовыми водами специального оборудования, предусмотренного в паспорте защитного сооружения гражданской обороны - фильтровентиляционной системы, фильтров и средств регенерации, герметических клапанов, противовзрывных секций (п. 4 и п. 10), техническое обслуживание и ремонт технических систем убежища, строительных конструкций, защитно-герметических дверей и ставней не производились с установленной периодичностью, в связи с затоплением грунтовыми водами (п. 5 и п. 11), не обеспечена сохранность вследствие затопления грунтовыми водами системы отопления, системы водоснабжения и канализации системы электроснабжения (пункты 6, 7, 8, 12, 13, 14); нарушения в убежищах с инвентарными N 010080, N 20 (заглубленный склад службы автоматизации, 3 класса на 200 человек, Газопромысловое управление, Оренбургский район, 2,5 км. Восточнее с. Дедуровка), с инвентарным N 116465, N 21 (заглубленный склад службы электроснабжения, 3 класса на 200 человек, Газопромысловое управление, Оренбургский район, 2,5 км. Восточнее с. Дедуровка), с инвентарным N 22 (заглубленный склад УКПГ-1, 3 класса на 200 человек, Газопромысловое управление, Оренбургский район, 5,5 км. Западнее с. Нижняя Павловка), с инвентарными N 122422, N 18 (заглубленный склад инвентаря УЭСП, отдельно стоящее, Оренбургская область, Оренбургский район, с. Нижняя Павловка) допускается оштукатуривание потолков и стен помещений (пункты 15, 16, 17, 18), нарушения в убежище с инвентарным N 101412, УМТС и К, отдельно стоящее, Оренбургская область, г. Оренбург, ул. Донгузская, 26, поданном на списание в МЧС России: не обеспечена сохранность строительных конструкций, в связи с частичным обрушением стен и перегородок в помещениях для укрываемых (п. 19), техническое обслуживание и ремонт технических систем убежища не производился с установленной периодичностью в связи с частичным обрушением строительных конструкций - стен и перегородок в помещениях для укрываемых (п. 20), не обеспечена сохранность герметизации и гидроизоляции всего сооружения вследствие неисправности защитно-герметических дверей (п. 21), не обеспечена сохранность и произведен частичный демонтаж специального оборудования, предусмотренного в паспорте защитного сооружения гражданской обороны - фильтровентиляционной системы, фильтров и средств регенерации, герметических клапанов, противовзрывных секций (п. 22), система отопления в неисправном состоянии, вследствие коррозии и частичного демонтажа (п. 23), система водоснабжения и канализации в неисправном состоянии, вследствие коррозии и частичного демонтажа (п. 24), система электроснабжения в неисправном состоянии, вследствие коррозии и частичного демонтажа.

Не согласившись с вынесенным предписанием ООО "Газпром добыча Оренбург" обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о недействительности оспариваемого предписания.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Полномочия Управления по проведению проверок соблюдения требований в области гражданской обороны установлены Указом Президента от 11.07.2004 N 868, постановлениями Правительства Российской Федерации от 24.12.2015 N 1418 и от 21.05.2007 N 305, а также Приказом МЧС России от 14.06.2016 N 323 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и Положением о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации, утвержденным Приказом МЧС России от 06.08.2004 N 372.

Таким образом, предписание от 31.10.2018 N 17 выдано уполномоченным органом в рамках предоставленных ему полномочий.

В силу статьи 1 Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28) гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Во исполнение Закона N 28-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 N 1309 разработан и утвержден Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, определяющий правила создания в мирное время, период мобилизации и военное время на территории Российской Федерации убежищ и иных объектов гражданской обороны (далее - Порядок N 1309), пунктом 10 которого определено, что организации: создают в мирное время по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в сфере ведения которых они находятся, объекты гражданской обороны; обеспечивают сохранность существующих объектов гражданской обороны, принимают меры по поддержанию их в состоянии постоянной готовности к использованию; ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

Требования в области гражданской обороны - это специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Организациями, отнесенными в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, являются организации в зависимости от оборонного и экономического значения, имеющие мобилизационные задания (заказы) и (или) представляющие высокую степень потенциальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, а также уникальные в историко-культурном отношении объекты.

Согласно материалам дела, основанием для выдачи Обществу оспариваемого предписания, послужили выводы о неисполнении пунктов 1, 14-25, 35, 37, 40, 59, 61-67 ранее выданного предписания от 31.10.2017 N 13.

В пункте 1 оспариваемого предписания Обществу вменяется нарушение требований абзаца второго пункта 2 статьи 9 Закона N 28-ФЗ, согласно которому, организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности, а также организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты III класса опасности, отнесенные в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, создают и поддерживают в состоянии готовности нештатные аварийно-спасательные формирования, пункта 1 статьи 12 федерального закона от 22.08.1995 N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (далее - Закон N 151-ФЗ), согласно которому все аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования подлежат аттестации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, пунктов 4 и 14 Порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований, утвержденного Приказом МЧС России от 23.12.2005 N999 (далее - Порядок N 999), согласно которым организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности, а также организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты III класса опасности, отнесенные в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, создают и поддерживают в состоянии готовности нештатные аварийно-спасательные формирования в соответствии с Законом N 28-ФЗ.

В силу статьи 10 Закона N 116-ФЗ в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в частности, заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или профессиональные аварийно-спасательные формирования, а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.

В соответствии с частью 2 статьи 9 Закона N 28-ФЗ организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, создают нештатные аварийно-спасательные формирования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и поддерживают их в состоянии постоянной готовности.

В части 3 статьи 7 Закона N 151-ФЗ установлено, что нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа своих работников в обязательном порядке, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации, или по решению администраций организаций в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 12 Закона N 151-ФЗ все аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования подлежат аттестации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, не прошедшие аттестацию или не подтвердившие в ходе проверок свою готовность к реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению работ по их ликвидации, к обслуживанию организаций по договору не допускаются и к проведению аварийно-спасательных работ не привлекаются.

Основы создания, подготовки, оснащения и применения нештатных аварийно-спасательных формирований в составе сил гражданской обороны определены Порядком N 999.

Согласно указанному Порядку нештатные аварийно-спасательные формирования представляют собой самостоятельные структуры, созданные на нештатной основе, оснащенные специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами, подготовленные для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в очагах поражения и зонах чрезвычайных ситуаций (пункта 2 Порядка N 999).

Личный состав нештатных аварийно-спасательных формирований комплектуется за счет работников организаций. Основной состав руководителей и специалистов нештатных аварийно-спасательных формирований, предназначенных для непосредственного выполнения аварийно-спасательных работ, в первую очередь комплектуется аттестованными спасателями, а также квалифицированными специалистами существующих аварийно-восстановительных, ремонтно-восстановительных, медицинских и других подразделений (пункт 14 Порядка N 999).

Зачисление граждан в состав нештатных аварийно-спасательных формирований производится приказом руководителя организации.

Основной состав руководителей и специалистов нештатных аварийно-спасательных формирований, предназначенных для непосредственного выполнения аварийно-спасательных работ, в первую очередь комплектуется аттестованными спасателями, а также квалифицированными специалистами существующих аварийно-восстановительных, ремонтно-восстановительных, медицинских и других подразделений.

В соответствии с пунктом 1 Положения о проведении аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2011 N 1091, нештатные аварийно-спасательные формирования подлежат аттестации.

Податель апелляционной жалобы указывает, что у созданных нештатных аварийно-спасательных формирований (далее - НАСФ) общества на момент проведения проверки отсутствовала аттестация.

Как следует из материалов дела, приказом от 29.06.2016 N 200 в Обществе созданы НАСФ с правом ведения аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров: пожарно-спасательная группа в составе четырех пожарно-спасательных звеньев (30 человек) в Цехе по добыче нефти, газа и конденсата (далее - ЦДНГК); пожарно-спасательная группа в составе четырех пожарно-спасательных звеньев (15 человек) в оперативно-производственной службе N 15 (далее - ОПС-15), приказом директора ГПУ от 01.12.2016 N 703 произведено зачисление работников ЦДНГК и ОПС-15 в состав НАСФ, НАСФ - пожарно-спасательная группа ОПС N 15 Газопромыслового управления ООО "Газпром добыча Оренбург" аттестовано на "Ведение аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров" (Свидетельство об аттестации НАСФ на право ведения аварийно-спасательных работ от 31.08.2017, регистрационный N 16/3-6-68), НАСФ - пожарно-спасательная группа Цеха по добыче нефти, газа и конденсата Газопромыслового управления ООО "Газпром добыча Оренбург" аттестована на "Ведение аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров" (Свидетельство об аттестации НАСФ на право ведения аварийно-спасательных работ от 08.11.2018, регистрационный N 16/3-6-88).

Довод подателя апелляционной жалобы о выдаче свидетельства об аттестации только 08.11.2018, то есть после проведения проверки подлежит отклонению.

Так, актом проверки экспертной группы объектовой комиссии Минэнерго России по аттестации аварийно-спасательных формирований и спасателей ПАО "Газпром" от 26.09.2018 нештатное аварийно-спасательное формирование - аварийно-спасательная группа Цеха по добыче нефти, газа и конденсата Газопромыслового управления ООО "Газпром добыча Оренбург" была признана соответствующей обязательным требованиям, предъявляемым при аттестации аварийно-спасательных формирований и готово к оперативному реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению работ по их ликвидации. Предложено аттестовать НАСФ на право ведения аварийно-спасательных работ.

Таким образом, к моменту истечения срока исполнения предписания, обществом были предприняты все меры по устранению нарушений, однако, выдача свидетельства зависит, в том числе, от организационных вопросов, а именно - периодичность проведения заседаний экспертной группы объектовой комиссии Минэнерго России.

Пунктом 2 оспариваемого предписания Обществу вменяется нарушение требований пунктов 2, 3 и 4 Постановления Правительства РФ от 01.03.1993 N 178 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов" (далее - Постановление N 178), согласно которым, в целях совершенствования мероприятий гражданской обороны по защите населения, проживающего в районах размещения потенциально опасных объектов, последствия аварий на которых могут выходить за пределы этих объектов и создавать угрозу жизни и здоровью людей, Совет Министров - Правительство Российской Федерации постановил установить зоны действия локальных систем оповещения.

Данным пунктом предписания Обществу вменяется нарушение об отсутствии сопряжения локальной системы оповещения, созданной в районе размещения химически опасного объекта УМТСиК, с региональной автоматизированной системой централизованного оповещения населения Оренбургской области (РАСЦО).

Совместным приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий N 422, Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации N 90, Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации N 376 от 25.07.2006 "Об утверждении Положения о системах оповещения населения" (далее - Положение) установлено, что системы оповещения создаются на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и локальном уровнях. Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться.

В силу статей 7, 8 и 9 Закона N 28-ФЗ создание и поддержание в постоянной готовности к задействованию систем оповещения является составной частью комплекса мероприятий, проводимых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями в пределах своих полномочий на соответствующих территориях (объектах), по подготовке и ведению гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, системы оповещения могут быть задействованы как в мирное, так и в военное время.

В соответствии с п. 6.45 СП 165.1325800.2014 "Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне" сопряжение систем оповещения населения вышестоящего уровня с системами оповещения населения нижестоящего уровня является обязательством вышестоящего постоянно действующего органа управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, кроме систем оповещения объектового уровня. Техническое и программное сопряжение объектовых систем с РАСЦО является обязательством собственника объекта.

Согласно Указу Президента РФ от 13.11.2012 N 1522 "О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций" в рамках реализации областной целевой программы от 29.04.2010 N 303-пп "Модернизация региональной автоматизированной системой централизованного оповещения населения Оренбургской области (РАСЦО) на 2011-2014 гг" в городе Оренбурге проводились работы по реконструкции РАСЦО области.

Как поясняет заявитель, в связи с этим в 2012 году на территории УМТСиК проводились работы подрядными организациями по установке и подключению оконечных устройств в систему централизованного оповещения области - были смонтированы три блока управления электросиренами УЗС-1-1А-06Н.

В 2013 году ОАО "Ростелеком" проводило работы по техническому обслуживанию ЛСО с целью проверки работоспособности электросирен в системе централизованного оповещения населения города (письмо от 23.09.2013 N 16-17/46, л.д. 138 т. 1).

В 2014 году комиссией ГУ ГО, ПБ и ЧС были проведены приемо-сдаточные испытания элементов РАСЦО, расположенных на территории УМТСиК ООО "Газпром добыча Оренбург" (письмо от 29.09.2014 N 942-35/03-05, л.д. 139-140 т. 1).

Несмотря на все вышеуказанные мероприятия - смонтированные блоки управления (ЛСО) так и не были подключены по независящим от Общества причинам к РАСЦО.

Письмами исх. N 29-956 от 02.02.2016 и N 29-3648 от 14.04.2016 (л.д. 141, 142 т. 1) Общество обращалось в ГУ МЧС России по Оренбургской области с просьбой в содействии в подключении смонтированных блоков управления электросиренами к РАСЦО, на которые получен ответ от 21.04.2016 N 183-35/03-05 (л.д. 143 т. 1) о том, что в 4 квартале 2016 года и в 1 - 2 квартале 2017 года планируется передача оборудования фрагмента РАСЦО в муниципальное образование "городской округ город Оренбург" и после окончания приема-передачи оборудования фрагмент РАСЦО МО "городской округ город Оренбург" будет сопряжен с РАСЦО ГО Оренбургской области на программно-аппаратном уровне, а до этого момента ГУ ГО, ПБ и ЧС по Оренбургской области просят обеспечить сохранность блоков запуска сирен УЗС-1-1А-06Н на объектах УМТСиК ООО "Газпром добыча Оренбург".

На обращение 17.03.2017 (письмо N 001-29-2576, л.д. 144 т. 1) Общества в Департамент пожарной безопасности и гражданской защиты Оренбургской области с просьбой в содействии в подключении смонтированных блоков управления электросиренами к РАСЦО 21.03.2017 получен ответ (л.д. 145 т. 1) о том, что в 4 квартале 2017 года, 1 - 2 кварталах 2018 года планируется передача оборудования фрагмента РАСЦО в муниципальное образование "городской округ город Оренбург" и после окончания приема-передачи оборудования фрагмент РАСЦО МО "городской округ город Оренбург" будет сопряжен с РАСЦО ГО Оренбургской области на программно-аппаратном уровне, а до этого момента ГУ ГО, ПБ и ЧС по Оренбургской области просят обеспечить сохранность блоков запуска сирен УЗС-1-1А-06Н на объектах УМТСиК ООО "Газпром добыча Оренбург". 06.10.2017 получено письмо о допуске сотрудников департамента пожарной безопасности и гражданской защиты Оренбургской области для осмотра и проверки технического состояния сирен (без включения оповещения) на территории УМТСиК ООО "Газпром добыча Оренбург" (л.д. 146 т. 1).

Согласно письму от 28.09.2018 исх. N 1675-35/03-08 (л.д. 147 т. 1) Департамента пожарной безопасности и гражданской защиты Оренбургской области "О подключении к РАСЦО", в сентябре - октябре 2018 года организована проверка наличия и состояния аппаратуры, документации модернизированного сегмента системы оповещения ГО населения г. Оренбурга с целью дальнейшей передачи объектов РАСЦО в МО "город Оренбург" и запланировано посещение межведомственной рабочей группы Департамента и ПАО "Ростелеком" на объекты ООО "Газпром добыча Оренбург" на 28.09.2018 и указано на то, что в случае положительных результатов проверки может быть обеспечена техническая возможность организации управления электрическими сиренами ЛСО объектов ООО "Газпром добыча Оренбург" непосредственно с пункта управления департамента ПБ и ГЗ Оренбургской области при выполнении следующих мероприятий: организация интернет-канала (Ethernet 128 кБит/сек) от устройства запуска сирен УЗС-1-1А-06Н в VPN сеть РАСЦО Оренбургской области для сопряжения устройства запуска сирен КПТС АСО УЗС-1- 1А-06Н с РАСЦО Оренбургской области; настройка блоков управления электросиренами УЗС-1-1А-06Н; настройка VPN сети РАСЦО Оренбургской области (совместно с ПАО "Ростелеком").

Таким образом, как обоснованно установлено судом первой инстанции, с учетом даты исполнения предписания и даты посещения межведомственной рабочей группы Департамента и ПАО "Ростелеком" на объекты ООО "Газпром добыча Оренбург" у общества объективно отсутствовала возможность исполнения предписания, доводы Управления в апелляционной жалобе об обратном не принимаются судом апелляционной инстанции, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела в части установленной невозможности до указанной даты устранить нарушения.

В пунктах 3-14 оспариваемого предписания обществу предложено устранить нарушения в убежищах, инвентарные N 20051 и N 20052.

Судом первой инстанции установлено, что объекты арендовались заявителем в период до октября 2017 года, а с 30.11.2017 арендатором объектов является ООО "Газпром переработка". В соответствии с договором субаренды от 30.11.2018 N 1536-08 ООО "Газпром добыча Оренбург" в период с 30.11.2017 до 01.11.2018 являлось субарендатором объектов Гелиевого и газоперерабатывающего заводов. С 01.11.2018 из организационной структуры ООО "Газпром добыча Оренбург" исключен Гелиевый завод с передачей функций по эксплуатации в ООО "Газпром переработка". Данные обстоятельства были доведены заявителем до Управления путем направления письма от 07.11.2018 N 0011-26-12158, где общество указало на невозможность исполнения предписания от 31.10.2018 N 23/1/1.

Доводы Управления о наличии возможности исполнения пунктов предписания, так как само предписание было выдано 31.10.2018, а имущество передано 01.11.2018 подлежат отклонению, так как суд приходит к выводу о невозможности устранения нарушений в связи с переходом Гелиевого завода в эксплуатацию ООО "Газпром переработка" менее, чем за сутки, доказательств обратного административным органом не представлено, следовательно, в данном случае отсутствует такое требование к предписанию как исполнимость, что исключает признание его законным в данной части.

Пунктами 15, 16, 17, 18 оспариваемого предписания Обществу вменяется нарушение пункта 3.2.8 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных Приказом МЧС России от 15.12.2002 N 583 (далее - Правила N 583), согласно которому оштукатуривание потолков и стен помещений для укрываемых не допускается; внутренняя отделка помещений защитных сооружений производится из несгораемых или трудносгораемых материалов, а стены, потолки, перегородки окрашиваются преимущественно в светлые тона.

Согласно условиям договора от 19.02.2008 N 329-29, заключенному между Обществом и Территориальным управлением Федерального агентства по Управлению федеральным имуществом по Оренбургской области, Общество приняло на ответственное хранение и безвозмездное пользование ряд объектов гражданской обороны, в том числе и указанные в акте проверки и протоколе.

Согласно паспорту убежища N 20, проект убежища утвержден Гипропромтрансстрой от 08.1976, утвержден и введен в действие МПС с 01.02.1974, дата приемки в эксплуатацию - октябрь 1988 года. Паспорт утвержден директором ГПУ Общества и начальником Управления ГОЧС и ПБ администрации г. Оренбурга.

Согласно паспорту убежища N 21, проект убежища утвержден Гипропромтрансстрой от 08.1976, утвержден и введен в действие МПС с 01.02.1974, дата приемки в эксплуатацию - октябрь 1979 года.

Паспорт утвержден директором ГПУ Общества и начальником Управления ГОЧС и ПБ администрации г. Оренбурга.

Согласно паспорту убежища N 22, проект убежища утвержден Гипропромтрансстрой от 1970, утвержден и введен в действие ЮЖНИИГИПРОгаз от мая 1976, дата приемки в эксплуатацию - ноябрь 1978 года.

Паспорт утвержден директором ГПУ Общества и начальником Управления ГОЧС и ПБ администрации г. Оренбурга. На момент составления проектов убежищ и до 01.07.1978 действовали СН 405-70, утвержденные постановлением ГОССТРОЯ СССР от 13.02.1970.

При принятии защитных сооружений в эксплуатацию действовал СНиП II-11-77 "Защитные сооружения гражданской обороны", утвержденный и введенный в действие с 01.07.1978.

Объекты приняты в эксплуатацию.

В апелляционной жалобе Управление указывает на распространение Правила N 583 на здания, возведенные до введения их в действие.

Между тем, указанный довод не имеет правового значения, поскольку согласно представленному в материалы дела акту проверки от 03.12.2010 N 29-2-4-8/10, ГУ МЧС по Оренбургской области при проверке газопромыслового управления Общества факта оштукатуривания потолков и стен помещений убежищ не установлено (л.д. 114-119 т. 1), согласно акту обследования данных убежищ от 20.08.2018 (л.д. 110 т. 1) специалистами ООО "Инвестиционная строительная компания "Стройтехсервис" (лицензия N ДЭ-11-012504 от 11.03.2011, л.д. 111- 113 т. 1), отделка стен и перегородок выполнена в виде затирки цементным раствором с последующей окраской.

Таким образом, вменяемые обществу нарушения не были допущены, а пункты 15-18 правомерно признаны судом первой инстанции недействительными.

Пунктами 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 оспариваемого предписания Обществу вменяется нарушение пунктов 3.2.1, 3.2.2, 3.2.11 Правил N 583 в убежище с инвентарным N 101412, расстояние от которого до мест расположения административных зданий структурных подразделений ООО "Газпром добыча Оренбург" превышает нормы, установленные СНиП II-11-77*, что делает невозможным его использование ООО "Газпром добыча Оренбург" по прямому назначению и в отношении которого актом от 18.10.2017, составленному Главным специалистом-экспертом отдела госнадзора в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС УНД и ПР ГУ МЧС России по Оренбургской области, предложено оказать содействие по списанию ЗС ГО и установить срок выполнения предписания до 01.10.2020 (л.д. 34-36 т. 2).

По мнению подателя апелляционной жалобы, судом первой инстанции не учтен порядок списания защитных средств гражданской обороны.

Согласно пункту 3.2.1 Правил N 583 при эксплуатации ЗС ГО в режиме повседневной деятельности должны выполняться требования по обеспечению постоянной готовности помещений к переводу их в установленные сроки на режим защитных сооружений и необходимые условия для безопасного пребывания укрываемых в ЗС ГО как в военное время, так и в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени. При этом должна быть обеспечена сохранность: защитных свойств как сооружения в целом, так и отдельных его элементов: входов, аварийных выходов, защитно-герметических и герметических дверей и ставней, противовзрывных устройств; герметизации и гидроизоляции всего сооружения; инженерно-технического оборудования и возможность перевода его в любое время на эксплуатацию в режиме чрезвычайной ситуации.

На основании пункта 3.2.2 Правил N 583 при эксплуатации ЗС ГО в мирное время запрещается: перепланировка помещений; устройство отверстий или проемов в ограждающих конструкциях; нарушение герметизации и гидроизоляции; демонтаж оборудования; применение сгораемых синтетических материалов при отделке помещений. При наличии проектного обоснования и согласования (заключения) органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям допускается устройство временных легкосъемных перегородок из негорючих и нетоксичных материалов с учетом возможности их демонтажа в период приведения ЗС ГО в готовность к приему укрываемых.

Согласно пункту 1.5. Методических рекомендаций по организации подготовки и порядку рассмотрения представляемой на согласование документации на списание с учета пришедших в негодность защитных сооружений гражданской обороны, направленные письмом МЧС России от 21.06.2007 N 1-4-60-5-14 если восстановление пришедших в негодность ЗС ГО технически невозможно или экономически нецелесообразно, а также когда они не могут быть использованы для защиты укрываемых или переданы на баланс в установленном порядке другим организациям (правопреемникам) то оформляется документация на списание с учета пришедших в негодность ЗС ГО.

Документы, свидетельствующие об исключении спорного убежища из состава защитных сооружений гражданской обороны, не представлены. Утрата статуса защитного сооружения гражданской обороны возможна лишь по основаниям и в порядке, предусмотренным Инструкцией МЧС России от 18 октября 1996 года N 1-38-4, Госкомимущества РФ от 05 ноября 1996 года N АР-13/7746 "О порядке списания с учета пришедших в негодность защитных сооружений гражданской обороны".

Между тем, в данном случае заявителем представлены доказательства, подтверждающие невозможность восстановления объекта до состояния готовности ввиду его непригодности.

Факт непригодности использования убежища с инвентарным N 101412 подтвержден документально, в том числе протоколом от 20.03.2007 служебного совещания по защитному сооружению, проведенному с участием представителя ГУ МЧС России по Оренбургской области, согласовавшем принятые решения без замечаний (л.д. 4-7 т. 2), техническим отчетом НТП ОГУ "Технопарк ОГУ" 3127-СК-06/2007 (л.д. 8-9 т. 2), договором N 329-29 от 19.02.2008 между территориальным управлением Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Оренбургской области и ООО "Газпром добыча Оренбург" ответственного хранения защитного сооружения - бомбоубежища N 101412, где в графе "состояние объекта" указано "не готово к приему укрываемых", отчетом ООО "Научно-технический центр "ПромбезопасностьОренбург" 2012 года ЦЭЗС-133/12 ЗС с указанием в заключении на то, что из-за несоответствия несущих строительных конструкций требованиям СНиП П-11-77*, ГОСТ 27751-88 и отсутствия систем жизнеобеспечения эксплуатация защитного сооружения по прямому назначению в условиях военного времени невозможна (л.д. 11-12 т. 2), отчетом ООО "ВолгоУралНИПИгаз" по результатам обследования технического состояния защитного сооружения, в котором, указывая на замачивание наружных стен и сборно-монолитного покрытия в период сезонного подъема грунтовых вод из-за разрушения гидроизоляции стен и покрытия; негодность инженерного оборудования систем жизнеобеспечения сооружения и необходимость его полной замены, замачивание несущих элементов заглубленного склада в течение длительного времени, прочность бетона несущих конструкций ниже проектного значения, недостаточность несущей способности плиты покрытия, необходимость восстановления гидроизоляции ограждающих конструкций и устранения замечаний, отраженных в ведомости дефектов, необходимость полного демонтажа сооружения и восстановления его на том же месте с учетом подпора грунтовых вод, ООО "ВолгоУралНИПИгаз" делает вывод нецелесообразности усиления строительных конструкций до обеспечения необходимой несущей способности и защиты от подтопления склада (л.д. 17-18 т. 2).

Кроме того, заявителем предпринимались действия по списанию с учета пришедших в негодность ЗС ГО.

В сентябре 2014 года ФКУ "Управление госэкспертизы и жилищного обеспечения МЧС России" вынесло экспертное заключение N ГЭ-4.3-14/65 от 30.09.2014 - отказать в согласовании акта о снятии с учета защитного сооружения ГО N 1000147 (101412), состоящего на балансе ООО "Газпром добыча Оренбург", расположенного по адресу: г. Оренбург, ул. Донгузская, 26, т.к. представленные материалы не имеют достаточного обоснования на снятие с учета защитного сооружения ГО N 1000147 (101412).

В 2015 году документы на списание были представлены в ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), которое вынесло заключение - отказать в согласовании акта о снятии с учета ЗС ГО инв. N 1000147(101412), так как представленные материалы не имеют достаточного обоснования на снятие с учета защитного сооружения ГО N 1000147 (101412).

В 2017 году документы на списание были повторно направлены в ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), которое в сентябре 2017 г. вынесло заключение -отказать в согласовании акта о снятии с учета ЗС ГО инв. N 1000147(101412), так как представленные повторно материалы не имеют достаточного обоснования на снятие с учета защитного сооружения ГО N1000147(101412).

18.10.2017 согласно акту осмотра убежища, составленному Главным специалистом-экспертом отдела госнадзора в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС УНД и ПР ГУ МЧС России по Оренбургской области было предложено оказать содействие по списанию ЗС ГО и установить срок выполнения предписания до 01.10.2020.

Таким образом, как верно устанровлено судом первой инстанции, в данном случае отсутствует критерий исполнимости оспариваемого предписания, восстановление объекта до состояния готовности не представляется возможным, для его снятия предпринимаются соответствующие действия.

Пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусматривает, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из указанных норм следует, что обязательным условием выдачи любого предписания является установленный в ходе проверки факт нарушения проверяемым лицом требований законодательства.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Выданное предписание не должно носить признаки формального выполнения требований. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13 разъяснено, что исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений.

Предписание Управления является ненормативным правовым актом, влекущим определенные правовые последствия для лица, которому выдано это предписание.

Предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Таким образом, установлена неисполнимость предписания (в части пунктов 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25), а также несоответствие его закону (в части пункта 1), в связи с чем требования заявителя правомерно удовлетворены судом первой инстанции.

Поскольку доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, но не содержат достаточных фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 07.10.2019 по делу N А47-16324/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин