Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13 января 2020 г. N 02АП-10224/19

г. Киров

13 января 2020 г.

Дело N А82-10468/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 09 января 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 января 2020 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Щелокаевой Т.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шашиной И.А.,

без участия представителей,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Тутаевскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 11.09.2019

по делу N А82-10468/2019

по заявлению муниципального общеобразовательного учреждения "Начальная школа - детский сад N 16 "Солнышко" Тутаевского муниципального района (ОГРН: 1027601270685, ИНН 7611008366)

к отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Тутаевскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области,

к главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области,

о признании недействительным предписания в части,

установил:

муниципальное общеобразовательное учреждение "Начальная школа - детский сад N 16 "Солнышко" Тутаевского муниципального района (далее - заявитель, МОУ "Начальная школа - детский сад N 16 "Солнышко", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными пунктов 21, 24 предписания отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Тутаевскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, Отдел, надзорный орган) от 05.03.2019 N4/1/1.

К участию в деле в качестве соответчика привлечено Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ГУ МЧС России по Ярославской области).

Решением суда от 11.09.2019 требования Учреждения удовлетворены, оспариваемые пункты предписания признаны незаконными.

Не согласившись с принятым судебным актом, Отдел обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе надзорный орган приводит доводы о несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела, неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела. В обоснование законности оспариваемых пунктов предписания ответчик указывает, что в связи с принятием в 2007 году решения об объединении школы с детским садом произошло изменение функционального назначения здания, проведена перепланировка здания, касающаяся путей эвакуации. Подробно позиция Отдела со ссылками на нормы права и фактические обстоятельства дела изложена в апелляционной жалобе.

Учреждение в письменном отзыве на апелляционную жалобу опровергло доводы жалобы, считает решение суда законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 07.11.2019 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 08.11.2019 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной статьи стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Судебное заседание, состоявшееся 03.12.2019 и проведенное в отсутствие сторон, ходатайствовавших о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей, на основании части 5 статьи 158 АПК РФ было отложено до 14 часов 00 минут 09.01.2020.

В соответствии со статьей 18 АПК РФ, пунктом 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации и в связи с невозможностью по причине нахождения в отпуске дальнейшего участия судьи Минаевой Е.В. в рассмотрении настоящего дела была произведена ее замена на судью Щелокаеву Т.А., рассмотрение дела начато сначала.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, ответчик ходатайствовал о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя. В соответствии со статьей 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения от 30.01.2019 N 4 Отделом в отношении Учреждения была проведена плановая выездная проверка соблюдения требований пожарной безопасности (л.д.66-70).

Надзорным органом установлено, что ширина эвакуационного выхода из помещений дошкольной группы (помещения N N 31, 27 первого этажа здания по техническому паспорту от 20.07.2010) составляет 0,72 м; ширина эвакуационных выходов из помещений школы (помещения NN 11, 7, 8 первого этажа здания) - 0,80 м. В связи с этим ответчик пришел к выводу о нарушении Учреждением части 1 статьи 89 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N123-ФЗ), пунктов 5.2.14, 8.1.12 Свода правил 1.13130.2009. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы (утв. Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 171) (далее - СП 1.13130.2009). Результаты проверки и выявленные нарушения оформлены актом проверки от 05.03.2019 N 4 (л.д.71-79).

В адрес МОУ "Начальная школа - детский сад N 16 "Солнышко" Отделом выдано обязательное для устранения предписание от 05.03.2019 N 4/1/1, пунктами 21 и 24 которого на Учреждение возложена обязанность устранить указанные выше нарушения (л.д.8-19).

Не согласившись с названными пунктами предписания, МОУ "Начальная школа - детский сад N 16 "Солнышко" обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании их незаконными (с учетом уточнения требований в порядке статьи 49 АПК РФ).

Суд первой инстанции требования заявителя удовлетворил.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия ненормативного правового акта требованиям законодательства лежит на соответствующем органе. Вместе с тем в соответствии со статье 65 АПК РФ, поскольку каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, бремя доказывания факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя лежит, в том числе, и на последнем.

Оспариваемыми пунктами предписания от 05.03.2019 МОУ "Начальная школа - детский сад N 16 "Солнышко" указано на необходимость устранить нарушения требований части 1 статьи 89 Закона N 123-ФЗ, пунктов 5.2.14, 8.1.12 СП 1.13130.2009.

Оценивая законность спорных пунктов предписания надзорного органа, арбитражный апелляционный суд исходит из следующего.

Общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ).

Согласно статье 1 Закона N 69-ФЗ пожарная безопасность представляет собой состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности; меры пожарной безопасности - действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции (статья 38 Закона N 69-ФЗ).

Основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения, установлены в Законе N 123-ФЗ.

Частью 4 статьи 4 Закона N 123-ФЗ предусмотрено, что в случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Аналогичная норма содержится и в части 3 статьи 80 Закона N 123-ФЗ, согласно которой при изменении функционального назначения зданий, сооружений, строений или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений должно быть обеспечено выполнение требований пожарной безопасности, установленных в соответствии с названным Законом применительно к новому назначению этих зданий, сооружений, строений или помещений.

В соответствии со статьей 52 Закона N 123-ФЗ защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение последствий их воздействия обеспечиваются, в том числе устройством эвакуационных путей, удовлетворяющих требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре.

В частях 1, 2 статьи 53 Закона N 123-ФЗ установлено, что каждое здание, сооружение или строение должно иметь объемно-планировочное решение и конструктивное исполнение эвакуационных путей, обеспечивающих безопасную эвакуацию людей при пожаре. Для обеспечения безопасной эвакуации людей должны быть установлены необходимое количество, размеры и соответствующее конструктивное исполнение эвакуационных путей и эвакуационных выходов, а также обеспечено беспрепятственное движение людей по эвакуационным путям и через эвакуационные выходы.

В силу части 1 статьи 89 Закона N 123-ФЗ эвакуационные пути в зданиях и сооружениях и выходы из зданий и сооружений должны обеспечивать безопасную эвакуацию людей. Расчет эвакуационных путей и выходов производится без учета применяемых в них средств пожаротушения.

На основании статьи 89 Закона N 123-ФЗ был разработан СП 1.13130.2009, подлежащий применению с 01.05.2009.

Согласно пунктам 5.2, 8.2 СП 1.13130.2009 детские дошкольные учреждения, специализированные дома престарелых и инвалидов (неквартирные), больницы, спальные корпуса школ-интернатов и детских учреждений имеют класс функциональной пожарной опасности Ф1.1, школы, внешкольные учебные заведения, средние специальные учебные заведения, профессионально-технические училища - Ф4.1.

В соответствии с пунктами 5.2.14, 8.1.12 СП 1.13130.2009 ширина эвакуационных выходов в свету из объектов класса Ф1.1 должна быть не менее 1,2 м при числе эвакуирующихся более 15 чел.; применительно к объектам класса Ф4.1 ширина эвакуационных выходов в свету - не менее 1,2 м при числе эвакуирующихся более 50 чел.

Общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации установлены СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (приняты и введены в действие постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 N 18-7) (далее - СниП 21-01-97*).

Пунктом 6.16 названного СНиП определено, что высота эвакуационных выходов в свету должна быть не менее 1,9 м, ширина не менее 1,2 м - из помещений класса Ф1.1 при числе эвакуирующихся более 15 чел., из помещений и зданий других классов функциональной пожарной опасности, за исключением класса Ф1.3, - более 50 чел.; 0,8 м - во всех остальных случаях.

В силу пункта 6.11 СНиП 21-01-97* количество и ширина эвакуационных выходов из помещений, с этажей и из зданий определяются в зависимости от максимально возможного числа эвакуирующихся через них людей и предельно допустимого расстояния от наиболее удаленного места возможного пребывания людей (рабочего места) до ближайшего эвакуационного выхода. Части здания различной функциональной пожарной опасности, разделенные противопожарными преградами, должны быть обеспечены самостоятельными эвакуационными выходами.

Согласно пунктам 6.12*, 6.13* СНиП 21-01-97* не менее двух эвакуационных выходов должны иметь помещения класса Ф1.1, предназначенные для одновременного пребывания более 10 чел.; помещения, предназначенные для одновременного пребывания более 50 чел. Не менее двух эвакуационных выходов должны иметь этажи зданий класса Ф1.1; Ф1.2; Ф2.1; Ф2.2; ФЗ; Ф4.

Суд первой инстанции на основании системного анализа изложенных норм пришел к правильному выводу о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие указанных строительных правил объектов капитального строительства данные нормы подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в строительных нормах и правилах требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания, а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому объекту потребует его изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции (капитального ремонта) такого объекта.

Из материалов настоящего дела следует, что требования пунктов 21, 24 предписания от 05.03.2019 N 4/1/1 о необходимости соблюдения заявителем пунктов 5.2.14, 8.1.12 СП 1.13130.2009 предъявлены надзорным органом в отношении здания МОУ "Начальная школа - детский сад N 16 "Солнышко", введенного в эксплуатацию в 1975 году. Ответчиком при проведении проверки обнаружено и заявителем не оспаривается, что ширина эвакуационных выходов из здания образовательного учреждения составляет менее 1,2 м.

Установив названное обстоятельство и приняв во внимание пояснения Учреждения о том, что эксплуатируемый объект не подвергался реконструкции, капитальному ремонту, функциональное назначение объекта не менялось, суд первой инстанции с учетом действующего правового регулирования признал, что положения СП 1.13130.2009 не подлежат выполнению в здании, построенном до введения в действие названного нормативного документа.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Согласно материалам дела спорное здание было построено в 1975 году и некоторое время в нем до 2007 года располагалось муниципальное общеобразовательное учреждение "Борисоглебская основная общеобразовательная школа".

Постановлением главы Тутаевского муниципального района Ярославской области от 29.06.2007 N 757 муниципальное общеобразовательное учреждение "Борисоглебская основная общеобразовательная школа" переименовано в муниципальное общеобразовательное учреждение для детей дошкольного и младшего школьного возраста начальная школа - детский сад N 16 "Солнышко" (л.д.91).

После принятия данного постановления спорное здание посредством установки противопожарной перегородки с противопожарными дверями было разделено на две части: школа и детский сад.

Таким образом, здание, изначально выстроенное как здание школы класса функциональной пожарной опасности Ф4.1, стало также зданием детского сада класса Ф1.1, что в целом, несмотря на характер осуществляемой в спорном здании деятельности (оказание образовательных услуг), изменило назначение объекта защиты и в силу части 4 статьи 4, части 3 статьи 80 Закона N 123-ФЗ обусловило необходимость выполнения требований пожарной безопасности применительно к новому назначению объекта, действующих на момент таких изменений.

Суд первой инстанции, делая вывод о том, что конструктивные характеристики объекта защиты с момента ввода его в эксплуатацию не менялись, оставил указанные обстоятельства без внимания.

Ссылка Учреждения в отзыве на апелляционную жалобу на приказ Росреестра от 12.10.2011 N П/389 в силу характера рассматриваемого спора несостоятельна.

Вместе с тем в ходе проведения проверки директор МОУ "Начальная школа - детский сад N 16 "Солнышко" Новикова М.Л. пояснила, что в здании Учреждения были выполнены работы по перепланировке, но без оформления технической документации.

Какие-либо данные относительно того, что именно подверглось перепланировке, Учреждение ни при проведении проверки, ни в ходе рассмотрения дела не представило.

Кроме того, технический паспорт на здание школы - детского сада от 20.07.2010 содержит сведения о перепланировке и переустройстве первого этажа основного здания лит. А, в том числе в указанных в акте проверки от 05.03.2019 помещениях N N 7, 8, 11, 31 (л.д.106-125).

Сравнение данных технического паспорта и плана эвакуации при пожаре из помещений первого этажа здания Учреждения от 2019 года также указывает на то, что перепланировка в спорном здании была связана с изменением его объемно-планировочных решений и затрагивала организацию путей эвакуации из здания. Согласно техпаспорту изначально эвакуационный выход из помещений N N 31, 27 первого этажа здания отсутствовал, по данным плана эвакуации от 2019 года помещение N 27 на месте организованного эвакуационного выхода имело окно.

В связи с изложенным апелляционный суд не может согласиться с выводами суда первой инстанции о незаконности оспариваемых пунктов предписания надзорного органа.

Согласно декларации пожарной безопасности здание Учреждения рассчитано на пребывание 124 человек, предельное количество человек в школе - 70, в детском саду - 50 (л.д.84).

Выявленные ответчиком нарушения в данном случае касаются безопасности людей и, прежде всего, детей, соответственно, вопрос о возможности эксплуатации спорного объекта с нарушениями требований пожарной безопасности может привести к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей при возможном возникновении пожара. Приведение ранее введенного в эксплуатацию объекта в соответствие с актуальными требованиями пожарной безопасности обусловлено изменением его функционального назначения.

Наличие правовых и фактических оснований для выдачи в адрес Учреждения предписания от 05.03.2019 в части пунктов 21, 24 по материалам настоящего дела установлено. Предписание выдано ответчиком в рамках полномочий по осуществлению федерального государственного пожарного надзора. Доказательств, опровергающих выводы надзорного органа, Учреждение не представило.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку оспариваемые заявителем пункты предписания надзорного органа соответствуют законодательству Российской Федерации, не нарушают права и законные интересы Учреждения, незаконно не возлагают на него какие-либо обязанности, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

Таким образом, в рассматриваемом случае имеет место недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, а также несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, что в силу пунктов 2, 3 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

При таких обстоятельствах апелляционную жалобу ответчика следует удовлетворить, а решение Арбитражного суда Ярославской области от 11.09.2019 по делу N А82-10468/2018 отменить с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. Государственная пошлина в размере 3000 рублей, уплаченная Учреждением за рассмотрение заявления судом первой инстанции, в связи с отменой решения остается на заявителе.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков. Поскольку ответчик при обращении в суд апелляционной инстанции государственную пошлину не уплачивал, оснований для распределения судебных расходов, связанных с рассмотрением апелляционной жалобы, не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктами 2, 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Тутаевскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Ярославской области от 11.09.2019 по делу N А82-10468/2019 отменить, принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении требований муниципального общеобразовательного учреждения "Начальная школа - детский сад N 16 "Солнышко" Тутаевского муниципального района о признании незаконными пунктов 21, 24 предписания отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Тутаевскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области от 05.03.2019 N 4/1/1 отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

П.И. Кононов Т.А. Щелокаева