Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 января 2020 г. N 09АП-72862/19

г. Москва

14 января 2020 г.

Дело N А40-236201/19

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 января 2020 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кочешковой М.В.,

судей:	Марковой Т.Т., Лепихина Д.Е.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Казнаевым А.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.10.2019 г. по делу N А40-236201/19, принятое судьей Н.Е. Девицкой,

по заявлению ФГБУ "Всероссийский Государственный центр качества и стандартизации лекарственных средств для животных и кормов"

к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

об оспаривании постановления,

при участии:

от заявителя:	Данцева Л.В. по дов. от 09.04.2019;
от заинтересованного лица:	Харитонов К.П. по дов. от 26.12.2019;

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Всероссийский государственный центр качества и стандартизации лекарственных средств для животных и кормов" (далее - Заявитель, ФГБУ "ВГНКИ", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Заинтересованное лицо, ЦУ Ростехнадзора, Административный орган) о признании незаконным и отмене постановления ЦУ Ростехнадзора от 28.08.2019 г. N 5.4.-Пс/0695-1333-пр-пл-2019 о привлечении к административной ответственности по части 1 стаи 9.4 КоАП РФ в виде штрафа 100 000 руб.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 30.10.2019 г. заявление ФГБУ "ВГНКИ" удовлетворено.

ЦУ Ростехнадзора обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. По мнению Заинтересованного лица при вынесении обжалуемого решения судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель ЦУ Ростехнадзора доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда первой инстанции отменить.

В судебном заседании представитель ФГБУ "ВГНКИ" с доводами апелляционной жалобы не согласился.

Рассмотрев дело в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, заслушав представителей сторон по делу, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения решения арбитражного суда, принятого в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Судом первой инстанции установлено, что в период с 31.05.2019 г. по 18.06.2019 г. в соответствии с распоряжением Центрального управления Ростехнадзора от 23.05.2019 г. N 1333-пр, проводилась выездная проверка ФГБУ "ВГНКИ" с целью контроля соответствия выполненных работ при реконструкции объекта капитального строительства "Реконструкция с техническим перевооружением специализированного Центра Россельхознадзора по оценке потенциальных рисков использования сельскохозяйственной продукции, полученной с применением ГМО, расположенного по адресу: Московская обл., Истринский р-н, с/п Ивановское, пос. ОПХ "Манихино" обязательным требованиям технических регламентов (норм и правил), проектной документации и иных нормативно-правовых актов. Результаты проверки зафиксированы в акте проверки Центрального управления Ростехнадзора от 18.06.2019 г. и протоколе от 27.06.2019 г. N 5.4-1333-пр-пл-Пр/0513-2019 об административном правонарушении.

Управление посчитало, что Учреждением в период с 01.01.2019 г. по 31.05.2019 г. допущены следующие нарушения:

1. Складирование грунта и боя бетонных отходов производится с нарушением требований проекта.

2. Лицо, осуществляющее строительной контроль, не являлось членом саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

3. Строительный контроль не выявил и допустил устройство лестницы Л2 корпуса 5 в осях В-Б/2 без применения предусмотренных проектом анкерных соединений.

4. Строительный контроль не выявил и допустил выполнение усиления трещины в кирпичные кладки по оси 2 корпуса 5 с нарушением требования проекта, нарушено количество горизонтальных и вертикальных прутов.

5. Строительный контроль не выявил и допустил осуществление строительно-монтажных работ в отсутствии проекта производства работ.

6. Строительный контроль не выявил и допустил осуществление последующих работ до освидетельствования предшествующих: выполнены работы по бетонированию плиты основания пола в корпусе 6 в осях А-Г/1-22, до освидетельствования работ по устройству выравнивающей стяжки и устройству обмазочной гидроизоляции.

7. Строительный контроль не выявил и допустил осуществление сварочных работ в отсутствии проекта производства сварочных работ.

8. Строительный контроль не выявил и допустил осуществление сварочных работ лицами, не имеющими профессионального диплома сварщика и квалификационного удостоверения.

По результатам проверки Заинтересованным лицом 28.08.2019 г. вынесено постановление N 5.4-Пс/0695-1333-пр-пл-2019, которым Учреждение привлечено к ответственности по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.

Удовлетворяя заявление Учреждения, суд первой инстанции правомерно и обоснованно исходил из следующего.

Как следует из материалов дела, 17 декабря 2018 года по результатам проведения закупочных процедур и руководствуясь положениями Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) Учреждением заключен Государственный контракт N 140 на выполнение работ по объекту "Реконструкция с техническим перевооружением специализированного Центра Россельхознадзора по оценке потенциальных рисков использования сельскохозяйственной продукции, полученной с применением ГМО по адресу: Московская обл., Истринский р-н, с/п Ивановское, пос. ОПХ "Манихино" (Контракт N 140) с ООО "СтройБазис" (Подрядчик).

Актами от 18 декабря 2018 года от Учреждения к ООО "СтройБазис" передана площадка под строительство, а также вся необходимая строительная документация.

В части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

Согласно пунктам 5.7.3, 6.2.6 и 6.10 "СП 48.13330.2011. Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004", утвержденного Приказом Минрегиона РФ от 27.12.2010 г. N 781, проект производства работ на строительство здания или сооружения в целом, возведение их отдельных частей, утверждается руководителем организации - исполнителя работ. Лицо, осуществляющее строительство, должно обеспечивать уборку территории стройплощадки и пятиметровой прилегающей зоны. Бытовой и строительный мусор, а также снег должны вывозиться своевременно. Складирование и хранение применяемых (покупных и изготавливаемых собственными силами) материалов, изделий и конструкций в соответствии с требованиями стандартов и технических условий на эти материалы, изделия и конструкции обеспечивает лицо, осуществляющее строительство. Если выявлены нарушения установленных правил складирования и хранения, лицо, осуществляющее строительство, должно немедленно их устранить.

Пунктом 4.4 Контракта N 140 предусмотрено, что Подрядчик обеспечивает складирование и хранение применяемых материалов, изделий и конструкций в соответствии с требованиями стандартов и технических условий на данные материалы, изделия, конструкции. В случае выявления нарушений установленных правил складирования и хранения материалов, изделий, Подрядчик обязан немедленно устранить нарушения. Согласно п. 6.1.11 Подрядчик обязан обеспечить содержание и уборку строительной площадки и прилегающей непосредственно к ней территории.

Таким образом, ФГБУ "ВГНКИ" является ненадлежащим лицом при привлечении к ответственности за нарушения, зафиксированные Постановлением, так как не является лицом, осуществляющим строительство (не является подрядчиком и непосредственно не осуществляет строительные работы).

ФГБУ "ВГНКИ" не уполномочено осуществлять строительный контроль самостоятельно; данный вид деятельности не предусмотрен Уставом Учреждения.

28.05.2019 г. между Учреждением и ООО "БРАОР" (Исполнитель) заключен гражданско-правовой договор бюджетного учреждения N 11 (далее - Договор N 11), предметом которого является оказание услуг по строительному контролю. При этом, в соответствии с пунктом 12.1 Договора N 11 и на основании пункта 2 статьи 425 ГК РФ указанный договор распространяет свое действие на правоотношения сторон, возникшие с 01.01.2019 г. Данное условие было согласовано сторонами. Указанный Договор N 11 предоставлялся контролирующему органу (Заинтересованному лицу) в ходе проведения проверки.

Согласно пункту 1.6 Договора N 11 он заключен с Исполнителем на основании пункта 5 части 1 статьи 93 Закона 44-ФЗ, т.е. у единственного поставщика. Закупка у единственного поставщика подразумевает, что заказчиком заключается государственный контракт с конкретным субъектом, который ему известен заранее. При этом формальную процедуру выбора поставщика в отличие от конкурентных способов их определения заказчик не проводит.

Системное толкование положений статей 93 Закона 44-ФЗ и пункта 2 статьи 425 ГК РФ позволяет сделать вывод о том, что законодательство о контрактной системе не предусматривает запрета на применение положений пункта 2 статьи 425 ГК РФ в рамках заключения государственного контракта с единственным поставщиком, т.е неконкурентным способом. Данный вывод изложен, например, в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.06.2018 г. по делу N А56-62247/2017.

В соответствии с частью 2 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом.

Данное право реализовано Учреждением путем заключения Договора N 11, по которому ООО "БРАОР" осуществляет функции строительного контроля. ООО "БРАОР" является членом саморегулируемой организации - Ассоциация "Саморегулируемая организация "Объединение проектных организаций", что подтверждается выписками из реестра членов саморегулируемой организации от 19 июня 2019 года N 354-634 и N256-835, и осуществляет строительный контроль на объекте с 01 января 2019 года.

Более того, как правильно указал суд первой инстанции, строительный контроль не относится к видам работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, соответственно, для осуществления указанной деятельности на основании договора, заключенного с застройщиком или техническим заказчиком, с 01.07.2017 г. не требуется членство субъекта предпринимательской деятельности в саморегулируемой организации.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что ФГБУ "ВГНКИ" является ненадлежащим лицом при привлечении к ответственности за нарушения, зафиксированные постановлением, так как не является лицом, осуществлявшим строительный контроль. Для осуществления строительного контроля на основании заключенного Договора N 11 привлечено ООО "БРАОР".

Все полномочия ФГБУ "ВГНКИ" по осуществлению строительного контроля в полном объеме переданы ООО "БРАОР", а по выполнению подрядных работ - ООО "СтройБазис".

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значения для дела.

Согласно части 4 статьи 210 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с положениями статей 2.1, 2.2, 24.1, 26.1 КоАП РФ в рамках административного судопроизводства подлежат выяснению наличие события административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия, за которые нормами КоАП РФ или закона субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, виновность этого лица в совершении административного правонарушения.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ к числу задач производства по дела об административных правонарушениях относится всестороннее, полное объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Выполнение этой задачи невозможно без исследования всех доказательств по делу, то есть сведений о фактических данных, на основании которых можно сделать итоге вывод о виновности лица в совершении административного правонарушения либо об отсутствии таковой. В отсутствие доказательств по делу невозможно принять объективное и обоснованное решение.

Как следует из пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, недоказанность события правонарушения является обстоятельством, исключающим привлечение к административной ответственности.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как по основаниям и в порядке, установленном законом.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие либо отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Судом первой инстанции правильно установлено, что Административным органом не доказаны правовые и фактические основания для привлечения общества к административной ответственности, что в силу статьи 24.5 КоАП РФ исключает производство по делу об административном правонарушении.

Иные нарушения в действиях Заявителя оспариваемым постановлением не установлены.

В соответствии с пунктами 1, 2 п. 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие события и состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Кроме того, в силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о признании оспариваемого Заявителем постановления ЦУ Ростехнадзора от 28.08.2019 г. N 5.4.-Пс/0695-1333-пр-пл-2019 о привлечении к административной ответственности по части 1 стаи 9.4 КоАП РФ незаконным.

Судом апелляционной инстанции рассмотрены все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Обстоятельства по делу судом первой инстанции установлены полно и правильно, им дана надлежащая правовая оценка.

Нарушений норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного решения, судом первой инстанции не допущено. Основания для отмены решения суда отсутствуют.

Руководствуясь ч.51 ст.211 ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 30.10.2019 по делу N А40-236201/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа, только по основаниям, предусмотренным ч.4 ст.288 АПК РФ.

Председательствующий судья

М.В. Кочешкова

Судьи

Т.Т. Маркова Д.Е. Лепихин