Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2020 г. N 16АП-42/20

г. Ессентуки

17 февраля 2020 г.

Дело N А15-4480/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10.02.2020.

Полный текст постановления изготовлен 17.02.2020.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей: Афанасьевой Л.В., Макаровой Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Руковицкой Е.О., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - от Управления Федерального казначейства по Республики Дагестан (ОГРН1020502632941, ИНН 0562043725) - Исмаилова Г.И. (доверенность от 29.12.2018 N 103-12-10/5583), Салимгереева М.П. (доверенность от 29.12.2018 N 103-12-10/5882), в отсутствие заявителя - Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (ОГРН1070562001950, ИНН 0562067892), третьих лиц - Правительство РД, Министерство РФ по делам Северного Кавказа, Счетная палата Российской Федерации, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республики Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.12.2019 по делу N А15-4480/2019,

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.12.2019 удовлетворены требования Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (далее - министерство, заявитель) к Управлению Федерального казначейства по Республики Дагестан (далее - управление) об оспаривании пункта 6 представления от 23.07.2019 N 103-20-08/3153. Суд указал, что оспариваемое представление не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя; управление не доказало исполнимость вынесенного им в адрес заявителя представления.

В апелляционной жалобе управление просит отменить решение суда и отказать в удовлетворении заявления, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. По мнению подателя жалобы, оспариваемое представление является исполнимым, законным и обоснованным; в оспариваемом пункте представления не дается оценка эффективности использования субсидии, а лишь констатируется факт не достижения показателей результативности, вне зависимости от причин его не достижения.

Министерство в отзыве отклонило доводы жалобы.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в соответствии с приказом управления от 03.04.2019 N 159 в период с 04.04.2019 по 21.06.2019 отношении Министерства проведена плановая выездная проверка годового отчета об исполнении в 2018 году бюджетов субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

По результатам проведенной проверки управлением составлен акт от 21.06.2019 и вынесено в адрес Минстроя РД представление от 23.07.2019 N 103-20-08/3153 с требованием рассмотреть информацию об указанных в нем нарушениях, и о принятии мер по устранению причин и условий их совершения, в срок не позднее 30 дней со дня получения.

Полагая, что оспариваемое представление управления является незаконным, министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2 статьи 266.1 БК РФ).

Согласно пункту 1 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N 1092), настоящие Правила определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 БК РФ, статьи 186 ЖК РФ, статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

В силу подпункта "а" пункта 6 Правил N 1092 Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В силу подпункта "н" пункта 7 Правил N 1092 объектом контроля в финансово-бюджетной сфере являются региональные операторы.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ).

На основании пунктов 1, 2 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В оспариваемом пункте (6) представления отражено следующее нарушение - не обеспечено достижение значений показателей результативности исполнения мероприятий при использовании средств, источником финансового обеспечения которых являлась субсидия из федерального бюджета на осуществление социальных выплат жителям сёл Храх-Уба и Урьян-Уба Азербайджанской Республики, переселяемых на территорию Республики Дагестан (нарушение в денежном выражении составило 801 202,62 руб.). Нарушены пункт 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 16 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 N 999, пункт 46 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, в целях софинансирования мероприятий по социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, на 2016-2015 годы, утвержденными Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 309, пункт 4.3.3. Соглашения от 14.02.2018 N370-08-2018-007 (в редакции дополнительного соглашения от 15.10.2018 N370-08-2018-007/1).

Пунктом 3 статьи 132 БК РФ предусмотрено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с частью 1 статьи 130 БК РФ правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" утверждены Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (далее - Правила N999).

Правила N 999 устанавливают общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета и в соответствии с пунктом 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации не имеют заранее установленного целевого назначения.

Из материалов дела следует, что в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2017 г. N 362 -ФЗ "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", Государственной программой Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N309 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 30.03.2018 N374), Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N999, Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, в целях софинансирования мероприятий по социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, в рамках подпрограммы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа на 2016-2025 годы, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N309 (Приложение N8 к Программе) Министерством Российской Федерации по делам Северного Кавказа в 2018 году из федерального бюджета бюджету Республики Дагестан на реализацию мероприятий по улучшению жилищных условий граждан Российской Федерации, проживающих в сёлах Храх-Уба и Урьян-Уба, расположенных на территории Азербайджанской Республики, и изъявивших желание переселиться на территорию Российской Федерации, предоставлена субсидия в размере 200 000500 руб. Финансирование мероприятий за счёт средств бюджета Республики Дагестан составило 10,5 млн. руб.

В соответствии с подпрограммой "Улучшение жилищных условий граждан Российской Федерации (138 семей), проживающих в сёлах Храх- Уба и Урьян-Уба, расположенных на территории Азербайджанской Республики, и изъявивших желание переселиться на территорию Российской Федерации", государственной программы Республики Дагестан "Развитие жилищного строительства в Республики Дагестан, утвержденной постановлением Правительства Республики Дагестан от 22.12.2014 N 661, ответственным исполнителем подпрограммы определен Минстрой РД.

Соответствующее Соглашение от 14.02.2018 N 370-08-2018-007 о предоставлении субсидии в 2018 году из федерального бюджета бюджету Республики Дагестан на софинансирование расходных обязательств на мероприятия по социально-экономическому развитию Республики Дагестан в рамках подпрограммы "Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2016-2025 годы" государственной программы Российской Федерации "Развитие Северно-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года" заключено между Министерством Российской Федерации по делам Северного Кавказа и Правительством Республики Дагестан.

Дополнительным соглашением от 15 октября 2018 г. N 370-08-2018-007/1 внесены изменения в части установления показателей результативности их значений: количество свидетельств выданных гражданам - 138 штук, количество оплаченных свидетельств - 138 штук, размер средств направленных на оплату выданных свидетельств, в том числе за счёт средств федерального бюджета - 210526,8 тыс. руб.

Согласно данным отчета о достижении значений показателей результативности по состоянию на 01.01.2019, значения показателей N 1, N 2 и N 3 составляют 130 штук, 130 штук и 209 512 028 руб. соответственно.

Минстроем РД представлена бухгалтерская справка от 21.10.2019, согласно которой экономия из выделенных (210 526 800,00 руб.) средств федерального бюджета и республиканского бюджета Республики Дагестан составила 1 136,4 тыс. руб., которые на 01.01.2019 возвращены в бюджет.

Письмом от 23.05.2019 за N ЦЮ-2-02258 Минкавказ России сообщило Минстрою РД, что учитывая представление Минстроем РД информации об итогах реализации мероприятий в полном объеме с приложением обоснования сокращения списка жителей (письмо от 11.12.2018 N 11-07.2-10313/18), Минкавказом России подготовлен соответствующий доклад в Правительство Российской Федерации и Контрольным управлением Президента Российской Федерации указание Президента Российской Федерации от 02.11.2016 N Пр-2103 по вопросу переселения жителей сёл Храх- Уба и Урьян-Уба из Азербайджанской Республики на территорию Республики Дагестан считается выполненным и снято с контроля.

Из пояснений Минкаваза России следует, что при пересчете стоимости 1 кв.м общей площади жилья, приведенные к 4 кварталу 2018 г. с нормативами Минстроя России, возникла дополнительная потребность в финансировании, которая была компенсирована за счет сокращения списка жителей.

По состоянию на 11 декабря 2018 г. Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан выданы и полностью оплачены 130 свидетельств о предоставлении единовременной денежной выплаты на приобретение жилого помещения, которая рассчитывалась, исходя из учётной нормы жилого помещения, установленной органом местного самоуправления, в соответствии со статьей 50 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Из пояснений Счетной палаты Российской Федерации следует, что Счетной палатой Российской Федерации проведено контрольное мероприятие "Проверка исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2018 год в Министерстве Российской Федерации по делам Северного Кавказа, по результатам которого не достижение установленных Соглашением показателей результативности не было квалифицировано в качестве нарушения, поскольку оно было вызвано объективными обстоятельствами, не зависящими от действий (бездействия) сторон.

В соответствии с пунктом 20 Правил N 999 основаниями для освобождения субъектов Российской Федерации от применения мер ответственности, предусмотренных пунктами 16 и 19 настоящих Правил, является документально подтвержденное наступление обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих исполнению соответствующих обязательств.

Судом установлено, что недостижение установленных Соглашением показателей результативности было вызвано объективными обстоятельствами, не зависящими от действий (бездействия) Минстроя РД.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что управление необоснованно квалифицировало недостижение установленных Соглашением показателей результативности, как нарушение п.3 ст. 132 БК РФ, п.16 Правил N 999, пункта 46 Правил N 309.

Довод казначейства о том, что оспариваемый пункт 6 представления всего лишь констатирует факт недостижения показателей, предусмотренных законодательством, и не нарушает прав заявителя и законодательство, судом отклоняется по следующим основаниям.

Пунктом 16 Правил N 999 определен порядок расчета объема средств, подлежащих возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет в случае невыполнения условий соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации по недостижению субъектом Российской Федерации установленных значений показателей результативности осуществления расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета.

Оспариваемый пункт представления определяет нарушение в денежном выражении в сумме 801 202,62 руб.

В силу п. 2 статьи 270.2 БК РФ представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Представление выносится в случае установления при проведении государственным органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения и должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Представление, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Исполнимость представления является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность в силу статьи 19.5 КоАП РФ, то есть представление порождает правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

При этом исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого акта является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

В данном случае суд приходит к выводу о том, что оспариваемый пункт представления управления не соответствует требованиям законодательства, поскольку, квалифицируя не обеспечение достижения значений показателей результативности исполнения мероприятий при использовании средств, источником финансового обеспечения которых являлась субсидия из федерального бюджета на осуществление социальных выплат жителям сел Храх-Уба и Урьян-Уба, Азербайджанской Республики, переселяемых на территорию Республики Дагестан, как нарушение, управлением не указан конкретный способ его устранения.

Так, в оспариваемом представлении Минстрою РД указано рассмотреть информацию об указанных нарушениях и принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок не позднее 30 дней со дня получения; о результатах исполнения представления следует проинформировать Управление не позднее 5 дней с даты исполнения Представления.

При этом конкретно не указаны порядок и способы устранения нарушений, в том числе указанных в денежном выражении, не указано, какие действия необходимо совершить в целях исполнения данного представления, что лишь подтверждает неопределенность оспариваемого акта и отсутствие в нем должной конкретики.

В свою очередь лицо, которому выдано представление государственного органа, должно четко понимать, какие от него требуются действия, в каком объеме и какого содержания.

Таким образом, в рассматриваемом случае не представляется возможным признать, что представление Управления, исходя из содержащихся в нем формулировок, отвечало критерию исполнимости.

Поскольку оспариваемое представление не содержит указаний о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, его требования не могут быть признаны определенными, исполнимыми и конкретными.

В силу статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к итоговому выводу о том, что представление управления не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Министерства.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ иное управлением не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.12.2019 по делу N А15-4480/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Л.В. Афанасьева Н.В. Макарова