Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2020 г. N 15АП-2241/20 по делу N А53-39337/2019

город Ростов-на-Дону

17 марта 2020 г.

дело N А53-39337/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10 марта 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 марта 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Емельянова Д.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Струкачевой Н.П.,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области: Правилова С.В. по доверенности от 18.06.2019, N 53,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казенного учреждения здравоохранения "Санаторий "Железноводск" Министерства внутренних дел Российской Федерации (ИНН 2627012055, ОГРН 1022603425646) на решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.12.2019 по делу N А53-39337/2019 по заявлению Федерального казенного учреждения здравоохранения "Санаторий "Железноводск" Министерства внутренних дел Российской Федерации к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области об оспаривании ненормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение здравоохранения "Санаторий "Железноводск" Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - ФКУЗ "Санаторий "Железноводск" МВД России, учреждение, санаторий, заказчик) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - УФАС по Ростовской области, управление) о признании незаконным решения Комиссии управления от 30.07.2019 N 061/08/64-1231/2019, которым заказчик признан нарушившим пункт 2 части 1 статьи 33, части 1 статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 23.12.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что заказчик при составлении описания объекта закупки использовал показатели, которые не предусмотрены действующими техническими регламентами, то есть нарушил пункт 2 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ.

Не согласившись с принятым судебным актом, ФКУЗ "Санаторий "Железноводск" МВД России обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просило решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы учреждение сослалось на то, что заказчик вправе установить такие требования к товарам, которые в полной мере соответствуют его потребностям. Доказательств "невыполнимости" установленных заказчиком требований управлением представлено не было. Спорные показатели, имеющие одни и те же значения прямо предусмотрены ГОСТ. Согласно Закону N 44-ФЗ заказчик не ограничен в праве включать в документацию детализированные требования к параметрам и характеристикам товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности при условии, что они не ограничивают конкуренцию (количество участников). При осуществлении закупок учреждение одновременно реализует принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования), который должен соблюдаться наряду с принципом обеспечения конкуренции (ст. 6 Закона о контрактной системе) и о положительных результатах говорят результаты закупок: так на участие в 7 аукционах на поставку мясной продукции было подано 40 заявок, заключено контрактов на сумму 12,6 миллионов рублей, сумма экономии составила 2,1 миллиона; на участие в 7 аукционах на поставку рыбной продукции было подано 34 заявки, заключено контрактов на сумму 18,2 миллиона рублей, сумма экономии составила более 2,1 миллионов рублей; 3 контракта на поставку чая и какао были разыграны с экономией в 34,1%, 15,27% и 22 % соответственно. Запросов на разъяснения данных документаций не поступало, отклонение заявок участников по спорным характеристикам товаров комиссией заказчика не осуществлялось, контракты исполнены поставщиками, доказательств поставки товаров, не соответствующих условиям заключенных контрактов, УФАС не представлено и в материалах дела не имеются. Заказчиком установлены требования к товарам таким образом, что первая часть заявки должна содержать конкретное значение показателя с указанием на его максимальность или минимальность, как это предусмотрено инструкцией по подготовке заявки. Следовательно, участник закупки имеет возможность указать значения этих показателей руководствуясь исключительно положениями государственного стандарта, при этом указав конкретное значение показателя с указанием на его минимальность или максимальность, а при исполнении контракта имеет возможность приобрести товар со значениями не ниже или не выше указанных в заявке и такой товар будет соответствовать сведениям, содержащимся в заявке. Оспариваемое решение вынесено на основании и в полном соответствии с текстом акта ревизии финансово-хозяйственной за период с 01.11.2017 01.04.2019 учреждения, проведённой врио заместителя начальника отдела старшим лейтенантом внутренней службы И.С. Вадрецким и на его основании. С актом ревизии КРУ (в части) санаторий не согласен.

В отзыве на апелляционную жалобу управление просило решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель УФАС по Ростовской области возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение суда оставить без изменения.

Учреждение в судебное заседание представителей не направило, о месте и времени заседания извещено надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителя подателя апелляционной жалобы.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя управления, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС) размещены извещения о проведении электронных аукционов:

- на поставку рыбной продукции: от 21.08.2017 N 0321100020117000094, от 26.12.2017 N 0321100020117000147, от 26.02.2018 N 03211000201180000081, от 15.05.2018 N 03211000201180000040, от 03.09.2018 N 0321100020118000101, от 19.11.2018 N 0321100020118000120, от 25.02.2019 N 0321100020119000011;

- на поставку кондитерской продукции: от 30.11.2017 N 0321100020117000160, от 05.06.2018 N 0321100020118000064, от 28.11.2018 N 0321100020118000142;

- на поставку мяса и мясной продукции: от 23.08.2017 N 0321100020117000096, от 23.11.2017 N 0321100020117000141, от 26.02.2018 N 03211000201180000004, от 15.05.2018 N 03211000201180000044, от 28.08.2018 N 0321100020118000100, от 13.11.2018 N 0321100020118000118, от 12.02.2019 N 0321100020119000009;

- на поставку консервированной продукции: от 01.12.2017 N 0321100020117000165, от 23.05.2018 N 0321100020118000055, от 28.11.2018 N 03211000201180000140.

В управление 03.07.2019 поступило обращение ФКУЗ "Санаторий "Железноводск" МВД России, содержащее сведения о признаках нарушения заказчиком Закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ, выявленные в ходе ревизии финансово-хозяйственной деятельности за период с 01.11.2017 по 01.04.2019.

Рассмотрев обращение заказчика, 30.07.2019 Комиссия УФАС по Ростовской области вынесла решение N 061/08/64-1231/2019, которым признала заказчика нарушившим пункт 2 части 1 статьи 33 и часть 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ.

Полагая, что указанное решение является незаконным, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом N 44-ФЗ.

В части 1 статьи 59 Закона N 44-ФЗ дано понятие аукциона в электронной форме (электронного аукциона). Таковым является аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Исходя из пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

В пункте 2 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ определена необходимость использования при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Судом первой инстанции установлено, что пунктом 19 Раздела I Информационной карты, Раздела II Инструкции по заполнению заявки на участие в электронном аукционе (далее - Инструкция) предусмотрено, что первая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать конкретные показатели, соответствующие значениям, установленным документацией о таком аукционе.

Инструкцией установлено, что если в Техническом задании (Раздел III Документации) значение показателя установлено как верхний или нижний предел, сопровождаясь при этом соответственно словами "не менее", "не более", "менее", "более", "до", участником закупки в предложении устанавливается конкретное значение.

В Техническом задании (Раздел III Документации) устанавливается диапазонный показатель, значение которого не может изменяться в ту или иную сторону, участником закупки должен быть предложен товар именно с таким значением показателя. В техническом задании (Раздел III Документации) устанавливается диапазонный показатель, наименование которого сопровождается словами "диапазон должен быть не менее от...-до...", или "диапазон должен быть не более от... - до...". Участником закупки должен быть предложен товар с конкретными значениями верхнего и нижнего предела показателя, соответствующими заявленным требованиям, но без сопровождения словами "диапазон должен быть не менее от...-до...", "диапазон должен быть не более от...-до...".

При этом, разделом III Технической части документации об аукционе в электронной форме установлены требования к функциональным, техническим и качественным характеристикам, эксплуатационным характеристикам объекта закупки (потребительским свойствам), товаров (материалов):

- для рыбы мороженной Форель установлено, что вес одной рыбы должен быть не менее 1,85 кг;

- для сельди соленой установлено, что сельдь должна быть в целом виде (неразделанная), длиной более 13 см;

- для мяса говядины установлено, что говядина от молодняка крупного рогатого скота должна быть высококачественной охлажденной в виде отрубов: спинной бескостный, поясничный бескостный, верхняя часть тазобедренного сустава бескостная, подлопаточный бескостный. Толщина подкожного жира должна быть не более 2 см.

Таким образом, в документации к названным аукционам заказчиком в связи с использованием слов - "не менее", "не более", "менее", "более", "до" фактически были установлены требования об указании участником закупки конкретных значений по показателям: вес и длина для рыбы, толщина подкожного жира для мяса.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что рыбная и мясная продукция являются продукцией животного происхождения, в связи с чем не может иметь один и тот же вес, размер длину, толщину подкожного жира.

Учитывая вышеизложенное, в спорной документации учреждением установлено фактически невыполнимое требование по характеристикам подлежащего к поставке товара, что является нарушением части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ.

Управление установило, что учреждением также установлены требования об указании конкретных значений по следующим показателям:

- для семги соленой - массовая доля поваренной соли, % от четырех до восьми;

- для чая черного - по физико-химическим показателям чай должен соответствовать требованиям: массовая доля влаги должна быть не более 6,0%; массовая доля мелочи не более 2% от веса находящейся в одной упаковке. Товар должен соответствовать действующему государственному стандарту, регламентирующему данный вид продукции.

- для какао-порошка - какао-порошок должен соответствовать государственному стандарту, регламентирующему данный вид продукции. Массовая доля влаги должна быть не более 7%.

В соответствии с пунктом 6.3 ГОСТ 7449-2016 "Межгосударственный стандарт. Рыбы лососевые соленые. Технические условия" порядок и периодичность контроля массовой доли поваренной соли, устанавливает изготовитель в программе производственного контроля.

Согласно пункту 6.3 ГОСТ 32573-2013 "Межгосударственный стандарт. Чай черный. Технические условия" порядок и периодичность контроля массовой доли влаги, устанавливает изготовитель в программе производственного контроля.

В соответствии с пунктом 5.2 "ГОСТ 108-2014 "Межгосударственный стандарт. Какао-порошок. Технические условия" контроль органолептических и физико-химических показателей безопасности, ГМО осуществляют в соответствии с порядком, установленным изготовителем продукции с учетом требований законодательства государства, принявшего стандарт.

Таким образом, значения названных показателей (массовая доля соли, влаги) устанавливают по результатам испытаний.

Учреждение при проведении закупки на поставку кондитерской продукции установило показатель - "массовая доля мелочи чая - "не более 2%", который ГОСТ 32573-2013 не предусмотрен.

Судом первой инстанции установлено, что для "чая черного" предусмотрено, что "по физико-химическим показателям чай должен соответствовать требованиям: массовая доля влаги должна быть не более 6,0%; массовая доля мелочи не более 2% от веса находящегося в одной упаковке. Товар должен соответствовать действующему государственному стандарту, регламентирующему данный вид продукции".

Вместе с тем, такой показатель как "Массовая доля мелочи" содержался в ГОСТ 1937-90 "Межгосударственный стандарт. Чай черный байховый нефасованный. Технические условия" и ГОСТ 1938-90 "Межгосударственный стандарт. Чай черный байховый фасованный. Технические условия", которые утратили свою силу с 01.07.2015 в связи с введением ГОСТ 32573-2013.

Учитывая изложенное, учреждение при составлении описания объекта закупки (чай черный) использовал показатель, который не предусмотрен действующими техническими регламентами, то есть нарушил пункт 2 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ.

Доводы апелляционной жалобы о том, что согласно Закону N 44-ФЗ заказчик не ограничен в праве включать в документацию детализированные требования к параметрам и характеристикам товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности при условии, что они не ограничивают конкуренцию (количество участников), а также, что учреждение реализует принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования), который должен соблюдаться наряду с принципом обеспечения конкуренции, подлежат отклонению, поскольку при формировании описания подлежащего к закупке товара заказчик должен учитывать также помимо указанного учреждением, что установленные требования к товару не должны противоречить предусмотренным нормативным требованиям к такому товару.

Ссылка на акт ревизии подлежит отклонению, поскольку выявленные нарушения следуют не из акта проверки, а из анализа аукционной документации, подготовленной учреждением для проведения торгов.

Учитывая приведенные нормы права и фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции полагает, что судом правомерно отказано в удовлетворении заявленных учреждением требований. Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела при установленном правовом регулировании спорных правоотношений не усматривается. Все доводы, изложенные заявителем в апелляционной жалобе, являлись предметом исследования антимонопольного органа и суда, им дана надлежащая правовая оценка.

В силу части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в данной ситуации отсутствовала предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания оспариваемого решения управления недействительным. Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о правомерности позиции заявителя, отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.12.2019 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.12.2019 по делу N А53-39337/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

Д.В. Емельянов С.С. Филимонова