Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2020 г. N 05АП-119/20 по делу N А24-6270/2019

г. Владивосток

26 марта 2020 г.

Дело N А24-6270/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 марта 2020 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Г.Н. Палагеша,

судей Н.Н. Анисимовой, С.В. Понуровской,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Д.Е.Филипповой,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференцсвязи при содействии Арбитражного суда Камчатского края апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Олимп-Камчатка", акционерного общества "Корпорация развития Дальнего Востока", прокуратуры города Петропавловска-Камчатского,

апелляционные производства N 05АП-119/2020, 05АП-146/2020, 05АП-363/2020

на решение от 06.12.2019 судьи Д.В. Курмачева

по делу N А24-6270/2019 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению администрации Петропавловск-Камчатского городского округа

(ИНН 4101036106, ОГРН 1024101022010)

о признании недействительным представления прокуратуры города Петропавловска-Камчатского от 28.06.2019 N 7/11-704-2019,

третьи лица: акционерное общество "Корпорация развития Дальнего Востока" (ИНН 7723356562, ОГРН1057723007407); общество с ограниченной ответственностью "Олимп-Камчатка" (ИНН 4101187313, ОГРН 1194101000906); общество с ограниченной ответственностью "Русский двор" (ИНН 4105000566, ОГРН 1024101217590); агентство приоритетных проектов развития Камчатского края (ИНН 4101181907, ОГРН 1174101017023), управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (ИНН 4101131945, ОГРН 1094101003710), агентство инвестиций и предпринимательства Камчатского края (ИНН 4101175050, ОГРН 1164101052720); общество с ограниченной ответственностью "Ариэль" (ИНН 4101077159, ОГРН 1024101038609), при участии прокуратуры Камчатского края,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Олимп-Камчатка": Суббота О.А. по доверенности от 30.12.2019 сроком действия до 31.12.2020, паспорт, диплом (регистрационный номер 1037); Кольцова И.Е. по доверенности от 30.12.2019 сроком действия до 31.12.2020, паспорт, диплом (регистрационный номер 51367);

от акционерного общества "Корпорация развития Дальнего Востока": Куксова Р.А. по доверенности от 13.02.2020 сроком действия до 31.12.2020, диплом (регистрационный номер 2065), паспорт;

от прокуратуры г. Петропавловска-Камчатского: Грицык Е.И. по доверенности от 31.12.2019 сроком действия до 31.12.2021, удостоверение;

от прокуратуры Камчатского края: Грицык Е.И. по доверенности от 23.01.2020 сроком действия на 1 год, удостоверение;

от администрации Петропавловск-Камчатского городского округа: Гаглоева Е.В. по доверенности от 09.01.2020 сроком действия до 31.12.2020, диплом (регистрационный номер Ю/8254), паспорт;

от управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа: Гаглоева Е.В. по доверенности от 09.01.2020 сроком действия до 31.12.2020, диплом (регистрационный номер Ю/8254), паспорт;

от общества с ограниченной ответственностью "Русский двор": Седёлкин И.А. по доверенности от 14.01.2020 сроком действия до 31.12.2030, удостоверение адвоката;

от агентства приоритетных проектов развития Камчатского края, агентства инвестиций и предпринимательства Камчатского края, общества с ограниченной ответственностью "Ариэль": не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

администрация Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления прокуратуры города Петропавловска-Камчатского (далее - прокуратура) от 28.06.2019 N 7/11-704-2019.

Решением Арбитражного суда Камчатского края от 06.12.2019 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, прокуратура, общество с ограниченной ответственностью "Олимп-Камчатка" и акционерное общество "Корпорация развития Дальнего Востока" обратились в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование своей апелляционной жалобы прокуратура указывает, что земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443 находится в границах территории опережающего социально-экономического развития (сокращенно ТОСЭР) "Камчатка" с момента его включения в приложение N 1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 28.08.2015 N 899 "О создании территории опережающего социально-экономического развития "Камчатка" (далее - Постановление Правительства РФ от 28.08.2015 N 899). В связи с этим прокуратура полагает, что само по себе отсутствие земельного участка в соглашении от 28.09.2015 N 01-13/2015 не свидетельствует о том, что указанный земельный участок не относится к ТОСЭР "Камчатка", учитывая также, что установление перечня земельных участков в соглашении необходимо для детализации и конкретизации решения Правительства РФ о создании ТОСЭР. По мнению прокуратуры, указывая на возможность распоряжения управляющей компанией земельным участком на территории ТОСЭР и применения законодательства о ТОСЭР исключительно в случае включения земельного участка в соглашение, суд первой инстанции не учел положения статьи 15 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Закон N 137-ФЗ), а также ошибочно руководствовался положениями пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 29.12.2014 N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (далее - Закон N 473-ФЗ), поскольку вопрос передачи земельного участка управляющей компании не является предметом внесенного представления. Полагает, что ни распоряжение Губернатора Камчатского края от 24.04.2019, в соответствии с которым инвестиционный проект ООО "Русский двор" признан масштабным, ни вывод суда о соответствии масштабного инвестиционного проекта документам территориального планирования, не свидетельствуют о наличии оснований для предоставления земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 ООО "Русский двор", поскольку указанное юридическое лицо, не обладающее статусом резидента ТОСЭР, не имеет права на приобретение данного земельного участка в аренду без торгов ввиду его нахождения в границах ТОСЭР "Камчатка". Обращает внимание на то, что решением Петропавловск-Камчатского городского суда от 19.11.2019 по делу N 2а-5608/2019 постановление администрации от 21.06.2019 N 1260 "Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории части квартала N 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1 - Деловое ядро центра Северного городского планировочного района" признано недействующим.

По тексту своих апелляционных жалоб АО "КРДВ" и ООО "Олимп-Камчатка" также выражают несогласие с выводом суда о том, что отсутствие земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в соглашении исключает применение к нему норм Закона N 473-ФЗ, указывая, что земельный участок включен в ТОСЭР "Камчатка", является ее частью, в связи с чем на него распространяются нормы Закона N 473-ФЗ. Обращают внимание на то, что процедура включения земельного участка в Соглашение была инициирована АО "КРДВ" за три месяца до момента принятия администрацией решения о передаче земельного участка ООО "Русский двор", при этом как первичное, так и повторное обращения управляющей компании были поданы в администрацию ранее заявлений ООО "Русский двор" и подлежали первоочередному рассмотрению. Полагают, что любые распорядительные действия в отношении земельных участков, расположенных на ТОСЭР, могут осуществляться исключительно с учетом требований Закона N 473-ФЗ и являются исключительной компетенцией органов федеральной власти. Указывают, что с 2008 года по 24.05.2019 земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443 находился в обороте с неизменной площадью - 79828 кв. м, и в 2013 году раздела земельного участка не производилось. Отмечают, что ни распоряжение Губернатора Камчатского края от 24.04.2019, ни протокол инвестиционного совета от 19.04.2019 не содержат ссылки на спорный земельный участок, в связи с чем данные документы не относимы к настоящему спору. Кроме того, выражая несогласие с выводом суда о законности договора аренды от 03.06.2019 N 73/19, ООО "Олимп-Камчатка" указывает, что на момент признания инвестиционного проекта ООО "Русский двор" масштабным и передачи земельного участка в аренду, в отношении территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443, утвержденного проекта планировки и межевания территории не имелось, в связи с чем отсутствовали основания для принятия Губернатором Камчатского края распоряжения от 24.04.2019. Также общество ссылается на несоответствие разрешенного использования земельного участка целям его использования в соответствии с инвестиционным проектом.

В дополнительных пояснениях к апелляционной жалобе АО "КРДВ" приводит довод о несостоятельности утверждения администрации, поддержанного судом первой инстанции, об освоении земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 с 2005 года ООО "Русский двор" и о наличие у данной организации преимущественного права на предоставление спорного земельного участка, ссылаясь на обстоятельства нахождения земельного участка в долгосрочной аренде у ООО "Орленок", ООО "Ариэль" и включения его с 2016 года в границы ТОСЭР "Камчатка" для деятельности резидентов. Обращает внимание на то, что для включения земельного участка в соглашение Законом N 473-ФЗ и пунктом 2.12 соглашения предусмотрено единственное основание - расположение земельного участка в границах ТОСЭР "Камчатка".

Также дополнительно к вышеизложенным доводам ООО "Олимп-Камчатка" в письменных пояснениях отмечает, что суд первой инстанции вышел за пределы рассмотрения спора и дал правовую оценку зарегистрированному договору аренды от 03.06.2019 N 73/19, а также документам, послужившим основанием для его заключения - распоряжению Губернатора Камчатского края от 24.04.2019, протоколу инвестиционного совета от 19.04.2019, чем разрешил спор о праве.

Агентство приоритетных проектов развития Камчатского края, агентство инвестиций и предпринимательства Камчатского края, ООО "Ариэль", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, явку представителей в судебное заседание, проведенное в соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Камчатского края, не обеспечили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 АПК РФ рассмотрела апелляционные жалобы в отсутствие указанных третьих лиц по имеющимся в материалах дела документам.

В судебном составе, рассматривающем настоящее дело, в связи с временным отсутствием судьи О.Ю. Еремеевой на основании определения суда от 19.03.2020 произведена её замена на судью С.В. Понуровскую, и рассмотрение апелляционных жалоб в порядке части 5 статьи 18 АПК РФ произведено сначала.

В судебном заседании представители прокуратуры, ООО "Олимп-Камчатка" и АО "КРВД" доводы своих апелляционных жалоб с учетом дополнительных к ним пояснений поддержали в полном объеме, дали аналогичные пояснения.

Кроме того, представители ООО "Олимп-Камчатка" поддержали поступившее через канцелярию суда ходатайство о приостановлении производства по настоящему делу до вступления в законную силу окончательного судебного акта по делу N А24-6529/2019.

Администрация, управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, ООО "Русский двор" в представленных письменных отзывах с учетом дополнений к ним, поддержанных представителями в судебном заседании, с доводами апелляционных жалоб не согласились, считают, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела и им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем решение отмене или изменению не подлежит.

Агентство инвестиций и предпринимательства Камчатского края в представленном письменном отзыве, приобщенном коллегией к материалам дела в порядке статьи 262 АПК РФ, с доводами жалоб не согласилось, решение суда первой инстанции просило оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Давая оценку обоснованности ходатайства ООО "Олимп-Камчатка" о приостановлении производства по делу, судебная коллегия с учетом мнений лиц, участвующих в деле, не усматривает оснований для его удовлетворения ввиду следующего.

По правилам пункта 1 части 1 статьи 143 АПК РФ арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации, конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации, судом общей юрисдикции, арбитражным судом.

По смыслу названной нормы одним из обязательных оснований для приостановления производства по делу является невозможность рассмотрения дела до разрешения по существу другого дела (принятия и вступления судебного акта в законную силу). Обстоятельства, исследуемые в другом деле, должны иметь значение для арбитражного дела, рассмотрение которого подлежит приостановлению, то есть могут влиять на рассмотрение дела по существу. Кроме того, указанные обстоятельства должны иметь преюдициальное значение по вопросам об обстоятельствах, устанавливаемых судом по отношению к лицам, участвующим в деле.

Таким образом, основанием для приостановления производства по делу должны являться объективные препятствия для рассмотрения дела.

В рассматриваемом случае апелляционным судом не установлено объективной невозможности рассмотрения настоящего спора по вопросу правомерности внесения прокурором представления в адрес органа местного самоуправления об устранении нарушений законодательства о ТОСЭР, поскольку обстоятельства, подлежащие определению в рамках дела N А24-6529/2019, относительно законности и обоснованности решения администрации об отказе во включении земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в проект дополнительного соглашения к соглашению о создании ТОСЭР и о соответствии заключенного между администрацией и ООО "Русский двор" договора аренды этого земельного участка без проведения торгов требованиям действующего земельного законодательства, не создает безусловных препятствий для рассмотрения настоящего спора.

Кроме того, характер спорных правоотношений и норм законодательства, подлежащих применению при рассмотрении настоящего спора и дела N А24-6529/2019, не позволяет сделать вывод о том, что возможность рассмотрения настоящего спора по существу предопределена результатами дела рассмотрения дела N А24-6529/2019.

В связи с изложенным, рассмотрев поданное обществом ходатайство о приостановлении производства по настоящему делу и приводимые в его обоснование доводы, апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для его удовлетворения, в связи с чем основания для приостановления производства по делу отсутствуют.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.2015 N 899 "О создании территории опережающего социально-экономического развития "Камчатка" на территориях муниципальных образований Елизовское городское поселение, Паратунское сельское поселение, Раздольненское сельское поселение, Николаевское сельское поселение, Новоавачинское сельское поселение, входящих в состав Елизовского муниципального района, и Петропавловск-Камчатский городской округ Камчатского края создана ТОСЭР "Камчатка".

На основании части 5 статьи 3 Закона N 473-ФЗ и Постановления Правительства Российской Федерации от 28.08.2015 N 899 28.09.2015 между Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, администрацией Петропавловск-Камчатского городского округа, администрацией Елизовского муниципального района Камчатского края, администрацией Елизовского городского поселения, администрацией Раздольненского сельского поселения, администрацией Николаевского сельского поселения, администрацией Новоавачинского сельского поселения и администрацией Паратунского сельского поселения было заключено соглашение N 01-13/2015/114-С о создании ТОСЭР "Камчатка".

Согласно пункту 1.4 данного соглашения функции по управлению ТОР "Камчатка" осуществляет управляющая компания - АО "КРДВ".

В силу пункта 2.12 соглашения перечень земельных участков и объектов недвижимости, расположенных на ТОР "Камчатка", и обязательства сторон по образованию земельных участков, расположенных на ТОР "Камчатка", определяются дополнительным соглашением к настоящему соглашению.

На основании пункта 2.4 данного соглашения после заключения дополнительного соглашения, указанного в пункте 2.12 настоящего соглашения, и по мере возникновения потребности управляющей компании Правительство Камчатского края и администрации муниципальных образований осуществляют передачу управляющей компании в собственность или аренду земельных участков и иных объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории ТОР "Камчатка".

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 28.08.2015 N 899 (в редакции Постановления Правительства РФ от 23.12.2016 N 1461) местоположение границ ТОСЭР "Камчатка" определяется по границам кадастровых кварталов и земельных участков с кадастровыми номерами по перечню согласно приложению N 1.

Согласно приложению N 1 к Постановлению Правительства РФ от 28.08.2015 N 899 в перечень номеров кадастровых кварталов и кадастровых номеров земельных участков, по границам которых определяется местоположение границ ТОСЭР "Камчатка", с 07.01.2017 включен, в том числе земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443.

Из материалов дела также усматривается, что в июне 2019 года прокуратурой города Петропавловска-Камчатского по поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 10.06.2019 N 73/1-969-2019 была проведена проверка по обращению и.о. генерального директора АО "КРДВ" от 23.05.2019 N 001-4245 по вопросу законности действий администрации, касающихся отказа согласования включения земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в дополнительное соглашение к соглашению о создании ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015.

В ходе проведения проверки прокуратурой было установлено, что письмом от 06.03.2019 N 39.03-219 агентство приоритетных проектов развития Камчатского края направило в адрес управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа на согласование проект соглашения об определении земельных участков, расположенных на территории ТОСЭР "Камчатка", с приложением к нему перечня земельных участков, находящихся в границах Петропавловск-Камчатского городского округа, расположенных на территории ТОСЭР "Камчатка", включающего, в том числе земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443.

По результатам рассмотрения данного обращения управление письмом от 05.04.2019 N 01-08-01/1864/19 сообщило, что в отношении земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 постановлением администрации от 14.02.2017 N 231 принято решение о подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории, в связи с чем предложило вернуться к рассмотрению вопроса о включении данного земельного участка в перечень после утверждения документации по планировке территории.

22.04.2019 АО "КРДВ" обратилось в администрацию с заявлением от 19.04.2019 N 001-3320 о включении земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в проект дополнительного соглашения в целях осуществления деятельности на территории ТОСЭР "Камчатка" и реализации проекта резидента ООО "Олимп-Камчатка" по строительству спортивного комплекса на земельном участке 41:01:0010116:443.

Рассмотрев указанное заявление, администрация письмом от 16.05.2019 N 01-08-01/3083/19 уведомила управляющую компанию о невозможности рассмотрения вопроса о включении испрашиваемого земельного участка в проект дополнительного соглашения к соглашению о создании ТОСЭР "Камчатка" до принятия решения по обращению лица, имеющего приоритетное право на получение земельного участка в аренду без проведения торгов, а именно инициатора инвестиционного проекта "Комплексная инвестиционная застройка квартала N 1 планировочного подрайона 3.1.1 "Деловое ядро центра Северного городского планировочного района" ООО "Русский двор".

В дальнейшем между администрацией и ООО "Русский двор" был заключен договор аренды от 03.06.2019 N 73/19 земельного участка общей площадью 6,1324 га с кадастровым номером 41:01:0010116:443, расположенного по адресу: г. Петропавловск-Камчатский, ул. Топоркова, 1, вид разрешенного использования: земельные участки объектов для временного проживания (за исключением автокемпингов); земельные участки для спортивных досуговых объектов; целевое назначение: для реализации масштабного инвестиционного проекта, срок аренды: 10 лет.

По итогам проведения проверки прокуратура, не усмотрев препятствий для включения земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в дополнительное соглашение к соглашению о создании ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015 и посчитав передачу земельного участка с особым режимом осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности в аренду организации, не являющейся резидентом ТОСЭР "Камчатка", незаконной, внесла в адрес органа местного самоуправления представление от 28.06.2019 N 7/11-704-2019 об устранении нарушений законодательства о ТОСЭР, которым предложила администрации безотлагательно рассмотреть представление и принять меры с целью устранения выявленных нарушений, их причин и условий, им способствующих; рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения; о времени и месте рассмотрения представления заблаговременно известить прокурора, о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить прокурору в письменной форме не позднее месяца со дня внесения представления.

Не согласившись с вынесенным представлением, посчитав его незаконным и нарушающим права и законные интересы органа местного самоуправления в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции счел, что отсутствие спорного земельного участка в соглашении о создании ТОСЭР "Камчатка" исключает применение к вопросу о распоряжении земельным участком положений Закона N 473-ФЗ, в связи с чем пришел к выводу о том, что земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443 на основании подпункта 3 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ был правомерно предоставлен администрацией в аренду без проведения торгов заинтересованному лицу - ООО "Русский двор" для реализации масштабного инвестиционного проекта.

Исследовав материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционных жалобах, отзывах на нее, заслушав в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

По правилам части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1, Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Исходя из целей, задач и предмета прокурорского надзора, реализация указанной функции прокуратуры обеспечивается, в том числе нормами статьи 22, 24 названного Закона, которые позволяют прокурору устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о фактах нарушения законов, и при наличии достаточных данных, указывающих на нарушение закона органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона, вносить соответствующее представление.

Представление прокурора в силу статьи 22 Закона о прокуратуре является формой реагирования прокурора на нарушения органами и должностными лицами требований закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Из содержания оспариваемого представления от 28.06.2019 N 7/11-704-2019 усматривается, что основанием для его внесения администрации послужили установленные прокуратурой в ходе проведения проверки обстоятельства неправомерного невключения земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в дополнительное соглашение к соглашению о ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015 и незаконной передачи этого земельного участка ООО "Русский двор", не являющемуся резидентом ТОСЭР "Камчатка", в аренду без торгов в нарушение требований земельного законодательства, что также подтвердил представитель прокуратуры в судебном заседании апелляционного суда 27.02.2020.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции признает вывод прокуратуры об отсутствии препятствий для включения земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в дополнительное соглашение к соглашению о создании ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015 обоснованным в силу следующего.

Правовой режим территорий опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких территориях определяет Закон N 473-ФЗ.

Пункт 3 статьи 2 Закона N 473-ФЗ определяет ТОСЭР как часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, и (или) акватории водных объектов, на которых в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона N 473-ФЗ территория опережающего социально-экономического развития создается на семьдесят лет по решению Правительства Российской Федерации на основании предложения уполномоченного федерального органа.

В силу части 2 статьи 3 Закона N 473-ФЗ решение Правительства Российской Федерации о создании территории опережающего социально-экономического развития принимается в форме постановления, которое предусматривает, в том числе описание местоположения границ территории опережающего социально-экономического развития.

По правилам части 5 статьи 3 Закона N 473-ФЗ в течение тридцати дней со дня принятия Правительством Российской Федерации решения, указанного в части 2 настоящей статьи, уполномоченный федеральный орган, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования или исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, на территориях которых создается территория опережающего социально-экономического развития, заключают соглашение о создании территории опережающего социально-экономического развития, которым, помимо прочего, устанавливается перечень расположенных на территории опережающего социально-экономического развития земельных участков (пункт 7).

Как уже отмечалось ранее, Постановлением Правительства РФ от 28.08.2015 N 899 на территориях муниципальных образований Елизовское городское поселение, Паратунское сельское поселение, Раздольненское сельское поселение, Николаевское сельское поселение, Новоавачинское сельское поселение, входящих в состав Елизовского муниципального района, и Петропавловск-Камчатский городской округ Камчатского края создана ТОСЭР "Камчатка".

В соответствии с пунктом 2 данного Постановления местоположение границ ТОСЭР "Камчатка" определяется по границам кадастровых кварталов и земельных участков с кадастровыми номерами по перечню согласно приложению N 1.

28.09.2015 на основании части 5 статьи 3 Закона N 473-ФЗ и Постановления Правительства РФ от 28.08.2015 N 899 между Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, администрацией Петропавловск-Камчатского городского округа, администрацией Елизовского муниципального района Камчатского края, администрацией Елизовского городского поселения, администрацией Раздольненского сельского поселения, администрацией Николаевского сельского поселения, администрацией Новоавачинского сельского поселения и администрацией Паратунского сельского поселения было заключено соглашение N 01-13/2015/114-С о создании ТОСЭР "Камчатка".

Согласно пункту 2.12 данного соглашения перечень земельных участков и объектов недвижимости, расположенных на ТОР "Камчатка", и обязательства сторон по образованию земельных участков, расположенных на ТОР "Камчатка", определяются дополнительным соглашением к настоящему соглашению.

Таким образом, из буквального содержания положений части 5 статьи 3 Закона N 473-ФЗ и пункта 2.12 соглашения о создании ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015 следует, что единственным условием для включения земельного участка в дополнительное соглашение к соглашению является расположение земельного участка в границах ТОСЭР "Камчатка".

Согласно приложению N 1 к Постановлению Правительства РФ от 28.08.2015 N 899 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 23.12.2016 N 1461) в перечень номеров кадастровых кварталов и кадастровых номеров земельных участков, по границам которых определяется местоположение границ ТОСЭР "Камчатка", с 07.01.2017 включен, в том числе спорный земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443.

Следовательно, земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443 находится в границах ТОСЭР "Камчатка" и является ее составной частью, что лицами, участвующими в деле не оспаривается.

В свою очередь, включение земельного участка в дополнительное соглашение к соглашению о создании ТОСЭР само по себе является технической процедурой, обеспечивающей создание правовых оснований для последующей передачи управляющей компании на праве собственности или аренды земельного участка в целях его дальнейшей передачи АО "КРДВ" резиденту ТОСЭР.

Делая данный вывод, судебная коллегия учитывает, что в соответствии с условиями соглашения о создании территории опережающего социально-экономического развития управляющей компании в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, передаются на праве собственности или аренды земельные участки, здания, строения, сооружения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные на территории опережающего социально-экономического развития. Распоряжение такими земельными участками, зданиями, строениями, сооружениями, а также объектами инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития осуществляется управляющей компанией в порядке и на условиях, которые установлены Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 9 Закона N 473-ФЗ).

При этом пунктом 2.4 соглашения о создании ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015 предусмотрено, что после заключения дополнительного соглашения, указанного в пункте 2.12 настоящего соглашения, и по мере возникновения потребности управляющей компании Правительство Камчатского края и администрации муниципальных образований осуществляют передачу управляющей компании в собственность или аренду земельных участков и иных объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории ТОСЭР "Камчатка".

Соответственно, включение земельного участка в дополнительное соглашение к соглашению о создании ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015 никоим образом не влияет на правовой режим земельного участка, поскольку статус ТОСЭР возникает с момента включения земельного участка в границы ТОСЭР, а не с момента включения его в соглашение.

Более того, отнесение части территории субъекта РФ к территории ТОСЭР не поставлено в зависимость от наличия (отсутствия) земельного участка в соглашении о создании ТОСЭР, а также волеизъявления органа местного самоуправления, поскольку принятие решений о создании ТОСЭР, установлении и изменении ее границ Законом N 473-ФЗ отнесено к исключительной компетенции Правительства РФ.

Следовательно, установление перечня земельных участков в соглашении о создании ТОСЭР необходимо для детализации и конкретизации решения Правительства РФ о создании ТОСЭР.

В связи с этим, учитывая, что на момент обращений агентства приоритетных проектов развития Камчатского края и АО "КРДВ" в администрацию с заявлениями от 06.03.2019 N 39.03-21 и от 19.04.2019 N 001-3320 о включении земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в проект дополнительного соглашения к соглашению о создании ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015, указанный земельный участок был включен в перечень номеров кадастровых кварталов и кадастровых номеров земельных участков, по границам которых определяется местоположение границ ТОСЭР "Камчатка" (приложение N 1 к Постановлению Правительства РФ от 28.08.2015 N 899), судебная коллегия соглашается с обоснованностью утверждения прокуратуры об отсутствии у органа местного самоуправления препятствий для включения данного земельного участка в дополнительное соглашение к соглашению о создании ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015.

Довод администрации в данной части об обратном со ссылками на прохождение процедуры утверждения документации по планировке территории, в границах которой расположен спорный земельный участок, наличие решения инвестиционного совета в Камчатском крае (протокол от 19.04.2019 N 4), в соответствии с которым распоряжением Губернатора Камчатского края от 24.04.2019 N 522-р инвестиционный проект ООО "Русский двор" признан масштабным инвестиционным проектом, и наличие в связи с этим у данного юридического лица приоритетного права на получение спорного земельного участка в аренду без проведения торгов, апелляционным судом не принимается.

Так, в совокупности приведенные обстоятельства не свидетельствуют об отсутствии у органа местного самоуправления оснований для согласования включения земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в проект дополнительного соглашения к соглашению, поскольку в обращениях от 06.03.2019 N 39.03-21 и от 19.04.2019 N 001-3320 агентство приоритетных проектов развития Камчатского края и АО "КРДВ" ставили вопрос о включении земельного участка в дополнительное соглашение к соглашению о создании ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015 в соответствии с пунктом 7 части 5 статьи 3 Закона N 473-ФЗ и пунктом 2.12 соглашения, а не о передаче земельного участка управляющей компании на праве собственности или аренды на основании статьи 9 Закона N 473-ФЗ и пункта 2.4 соглашения от 28.09.2015 в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.04.2015 N 390.

В связи с этим вышеуказанные обстоятельства, вопреки убеждению администрации, не имели значения для рассмотрения заявлений от 06.03.2019 N 39.03-21 и от 19.04.2019 N 001-3320, поскольку включение земельного участка в дополнительное соглашение к соглашению о создании ТОСЭР опосредовано расположением земельного участка в границах ТОСЭР и действующим нормативным правовым регулированием в области ТОСЭР, равно как и условиями соглашения о создании ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015, не поставлено в зависимость от наличия каких-либо обстоятельств.

С учетом изложенного, оспариваемое представление в части вывода прокуратуры об отсутствии у администрации правовых и фактических препятствий для включения земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в проект дополнительного соглашения к соглашению о создании ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015 является правомерным.

Что касается суждения прокуратуры относительно незаконной передачи данного земельного участка с особым режимом осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности в аренду организации, не являющейся резидентом ТОСЭР "Камчатка", то судебной коллегией установлено следующее.

Как следует из текста оспариваемого представления, вывод о нарушении органом местного самоуправления положений подпункта 3 пункта 5 статьи 39.17, пункта 1 статьи 39.16 ЗК РФ при передаче спорного земельного участка в аренду без торгов ООО "Русский двор", прокуратура мотивирует допущенными администрацией нарушениями, в том числе при подготовке и направлении в Агентство инвестиций и предпринимательства в Камчатском крае заключения в соответствии с частями 5-8 Порядка признания инвестиционного проекта масштабным инвестиционным проектом в Камчатском крае, утвержденного Постановлением Правительства Камчатского края от 31.08.2015 N 312-П (далее - Порядок N 312-П), содержащего выводы о возможности предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов в целях реализации масштабного инвестиционного проекта.

Перечень случаев заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, определен пунктом 2 статьи 39.6 ЗК РФ и включает в себя, в том числе, предоставление земельного участка юридическим лицам в соответствии с распоряжением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным законами субъектов Российской Федерации (подпункт 3).

На территории Камчатского края такие критерии установлены Законом Камчатского края от 30.07.2015 N 662 "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых на территории Камчатского края предоставляются земельные участки в аренду без проведения торгов" (далее - Закон N 662).

Согласно положениям статьи 4 данного Закона масштабный инвестиционный проект для предоставления земельного участка в аренду юридическому лицу без проведения торгов в целях реализации этого проекта должен одновременно соответствовать следующим критериям:

1) соответствие приоритетам, целям и задачам, определенным в документах стратегического планирования Камчатского края, в документах стратегического планирования муниципального образования в Камчатском крае, на территории которого планируется осуществить реализацию этого проекта;

2) согласованность с документами территориального планирования регионального или муниципального уровня и (или) документацией по планировке территории;

3) наличие объема инвестиций не менее значений, установленных в данном пункте для определенных видов экономической (иной) деятельности в зависимости от территории муниципального образования, на которой планируется реализация инвестиционного объекта.

Пунктом 5 Порядка N 312-П установлено, что орган местного самоуправления, на территории которого планируется осуществить реализацию инвестиционного проекта, в течение 15 рабочих дней со дня поступления документов в соответствии с подпунктом "б" пункта 2 части 3 или подпунктом "б" пункта 2 части 4 настоящего Порядка подготавливает заключение, содержащее следующие выводы:

1) о соответствии инвестиционного проекта приоритетам, целям и задачам, определенным в документах стратегического планирования и (или) программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования в Камчатском крае, на территории которого планируется осуществить реализацию данного проекта;

2) о согласованности инвестиционного проекта с документами территориального планирования муниципального уровня и документацией по планировке территории (в случае, если в отношении территории, в границах которой расположен земельный участок, утверждена документация по планировке территории);

3) о возможности предоставления земельного участка, указанного в заявлении, в аренду без проведения торгов в целях реализации масштабного инвестиционного проекта.

Учитывая, что статус масштабного инвестиционного проекта присваивается исключительно в целях последующего предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов, согласованность с документами территориального планирования регионального или муниципального уровня и (или) документацией по планировке территории является одним из наиболее значимых критериев.

Как следует из материалов дела, в результате рассмотрения инвестиционного проекта "Комплексная инвестиционная застройка квартала N 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчасткого городского округа 3.1.1 - Деловое ядро центра Северного городского планировочного района", реализация которого планировалась ООО "Русский двор" на земельном участке с кадастровым номером 41:01:0010116:443, администрация подготовила положительное заключение от 16.04.2019 N 01-06-01/1202/19, указав, в том числе на соответствие проекта документам территориального планирования Петропавловск-Камчатского городского округа.

В свою очередь, данное заключение послужило основанием для принятия инвестиционным советом решения (протокол от 19.04.2019 N 4) об установлении соответствия инвестиционного проекта критериям масштабного инвестиционного проекта, в соответствии с которым распоряжением Губернатора Камчатского края от 24.04.2019 N 522-р инвестиционный проект, инициатором которого выступило ООО "Русский двор", был признан масштабным инвестиционным проектом.

В последующем на основании данного распоряжения и в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ между администрацией и ООО "Русский двор" был заключен договор аренды от 03.06.2019 N 73/19 земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443.

При этом из материалов дела усматривается, что проект планировки территории и проект межевания территории части квартала N 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчасткого городского округа 3.1.1 - Деловое ядро центра Северного городского планировочного района, в границах которой расположен спорный земельный участок, был утвержден постановлением администрации от 21.06.2019 N 1260 (впоследствии признано недействительным решением Петропавловск-Камчатского городского суда от 19.11.2019 по делу N 2а-5608/2019), то есть после принятия уполномоченными органами соответствующих распорядительных актов и документов, на основании которых инвестиционный проект общества был признан масштабным, и заключения договора аренды земельного участка.

Соответственно в отсутствие утвержденного проекта планировки территории и проекта межевания территории у органа местного самоуправления отсутствовала объективная возможность оценить инвестиционный проект на соответствие документам территориального планирования городского округа, равно как и сделать вывод о том, что проект сопоставляется с данными документами.

Вместе с тем, ни заключение администрации от 16.04.2019 N 01-06-01/1202/19, ни решение инвестиционного совета (протокол от 19.04.2019 N 4), ни распоряжение Губернатора Камчатского края от 24.04.2019 N 522-р не были оспорены либо отменены, недействительными не признавались, доказательства обратного в материалах дела отсутствуют.

В связи с этим утверждение прокуратуры о том, что подготовка администрацией заключения в соответствии с пунктами 5-8 Порядка N 312-П, содержащего, в том числе вывод о возможности предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов в целях реализации масштабного инвестиционного проекта, повлекла в дальнейшем незаконную передачу спорного земельного участка в аренду ООО "Русский двор", судебная коллегия признает преждевременным.

Делая данный вывод, коллегия учитывает, что в силу прямого и императивного указания пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Соответственно сама по себе возможность прокуратуры осуществлять надзор за исполнением законов не является абсолютной и подлежит реализации лишь при условии отсутствия подмены прокуратурой иных государственных органов, включая суд.

Как подтверждается сведениями из Картотеки арбитражных дел, в настоящее время вопрос о законности и обоснованности заключенного между администрацией и ООО "Русский двор" договора аренды от 03.06.2019 N 73/19 земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 является предметом рассмотрения Арбитражного суда Камчатского края в рамках дела N А24-6529/2019.

В связи с этим, учитывая, что компетенцией по признанию сделки недействительной обладает суд, выводы прокуратуры о заключении договора аренды от 03.06.2019 N 73/19 без наличия правовых оснований в нарушение подпункта 3 пункта 5 статьи 39.17 ЗК РФ и незаконной передачи земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в аренду ООО "Русский двор" без торгов, суд апелляционной инстанции считает преждевременными.

Вместе с тем, оснований полагать, что указанные выводы прокуратуры нарушают права и законные интересы органа местного самоуправления в сфере экономической деятельности, апелляционная коллегия не усматривает, поскольку спорный земельный участок уже передан в аренду ООО "Русский двор", договор аренды зарегистрирован в установленном законом порядке и может быть оспорен, и как следствие может быть признан незаконным, только в судебном порядке.

Исходя из этого коллегия считает, что содержащийся в оспариваемом представлении вывод прокуратуры о незаконной передачи спорного земельного участка в аренду ООО "Русский двор" не влечет для администрации какие-либо неблагоприятные последствия экономического характера.

Делая данный вывод, судебная коллегия исходит из того, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы, должностных лиц устранить нарушения закона прежде всего в добровольном порядке, то есть выполняет превентивную функцию, в рассматриваемой ситуации, по профилактике нарушений законодательства в области ТОСЭР.

Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

В целом формулировки, содержащиеся в пунктах 1, 2, 3 предлагаемой части оспариваемого представления, в полной мере соответствуют положениям статьи 24 Закона о прокуратуре.

Одновременно с этим следует отметить, что использованная прокуратурой в пункте 2 представления формулировка "рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения", не тождественна формулировке "привлечь к дисциплинарной ответственности виновных лиц", не содержит вывода о безусловной обязательности ее применения, а также о виновности конкретных работников, и подразумевает диспозитивное предложение рассмотреть этот вопрос без указания на безальтернативность этой меры.

Следовательно, пункт 2 представления не возлагает на администрацию безусловную обязанность привлечь работников к дисциплинарной ответственности, не является императивным требованием или указанием прокуратуры о совершении таких действий.

Таким образом, с учетом сформулированных выше выводов, суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемое представление прокуратуры в части вывода об отсутствии у органа местного самоуправления препятствий для включения земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в дополнительное соглашение к соглашению о создании ТОСЭР "Камчатка" от 28.09.2015 соответствует положениям Закона N 473-ФЗ, а в части вывода о незаконности передачи этого земельного участка в аренду ООО "Русский двор" не затрагивает права и законные интересы администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, что свидетельствует об отсутствии в данном случае предусмотренной статья 198, 201 АПК РФ совокупности условий, необходимых для признания предписания недействительным.

В связи с этим заявленные требования являются необоснованными и удовлетворению не подлежат.

При этом что касается доводов апелляционных жалоб и отзывов на них, касающиеся вопросов формирования спорного земельного участка, осуществления хозяйствующим субъектом предпринимательской деятельности на территории ТОСЭР в случае утраты им статуса резидента, соблюдения органом местного самоуправления очередности рассмотрения обращений заинтересованных лиц, правомерности заключения договора аренды, полномочий по распоряжению земельными участками, находящимися в границах ТОСЭР, до момента их включения в соглашение, то установление данных обстоятельств и формулирование в настоящем деле правовых выводов по указанным вопросам будет являться преждевременным и процессуально необоснованным, как не входящих в предмет рассмотрения настоящего дела.

С учетом изложенного судебная коллегия считает необходимым решение суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований на основании пункта 2 статьи 269 АПК РФ отменить, приняв по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Соответственно апелляционные жалобы подлежат удовлетворению.

По результатам рассмотрения апелляционных жалоб подлежат перераспределению судебные расходы по уплате госпошлины по апелляционным жалобам ООО "Олимп-Камчатка" и АО "КРДВ" в общей сумме 3000 рублей (по 1500 рублей соответственно), которые на основании статьи 110 АПК РФ относятся судом апелляционной инстанции на администрацию. В оставшейся части излишне уплаченная при подаче апелляционной жалобы государственная пошлина в порядке статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации подлежит возврату плательщикам из бюджета.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Камчатского края от 06.12.2019 по делу N А24-6270/2019 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Взыскать с администрации Петропавловск-Камчатского городского округа в пользу общества с ограниченной ответственностью "Олимп-Камчатка" судебные расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе в сумме 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей.

Взыскать с администрации Петропавловск-Камчатского городского округа в пользу акционерного общества "Корпорация развития Дальнего востока" судебные расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе в сумме 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей.

Арбитражному суду Камчатского края выдать исполнительные листы.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Олимп-Камчатка" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей, излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению от 12.12.2019 N 58 на общую сумму 3 000 рублей. Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Возвратить акционерному обществу "Корпорация развития Дальнего востока" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей, излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению от 09.09.2019 N 2642 на общую сумму 3 000 рублей. Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Г.Н. Палагеша

Судьи

Н.Н. Анисимова С.В. Понуровская