Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2020 г. N 02АП-1960/20 по делу N А29-13541/2019

г. Киров

16 апреля 2020 г.

Дело N А29-13541/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 15 апреля 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 апреля 2020 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Свиридовой А.А.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Коми на решение Арбитражного суда Республики Коми от 20.01.2020 по делу N А29-13541/2019

по заявлению акционерного общества "Почта России" в лице филиала -Управления федеральной почтовой связи Республики Коми (ИНН: 7724490000, ОГРН: 1197746000000)

к Управлению Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Коми в лице Центра лицензионно-разрешительной работы (ИНН: 1101154337, ОГРН: 1161101058810)

о признании недействительным предписания,

установил:

федеральное государственное унитарное предприятие "Почта России" в лице филиала - Управления федеральной почтовой связи Республики Коми (далее - ФГУП "Почта России") обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Коми в лице Центра лицензионно-разрешительной работы (далее - ответчик, Управление Росгвардии по Республике Коми, Управление, административный орган) от 20.09.2019 N 4/ЮЛ-2019 (т.1 л.д.13).

Названным предписанием на Управление федеральной почтовой связи Республики Коми (далее - УФПС Республики Коми) филиала ФГУП "Почта России" возложена обязанность в срок до 20.12.2019 устранить нарушение требований пункта 11 Инструкции по сопровождению и охране почты при перевозках, утвержденной приказом Министерства связи СССР от 31.07.1975 N 300 (далее - Инструкция N 300), выразившееся в осуществлении охраны и перевозки почты невооруженным способом. Данное нарушение установлено Управлением в ходе внеплановой документарной проверки, проведенной в отношении заявителя в период с 16.09.2019 по 20.09.2019 на основании приказа от 12.09.2019 N 544, на предмет исполнения ранее выданного предписания, и подробно отражено в акте проверки от 20.09.2019 N 9/ЮЛ-2019.

Определением суда первой инстанции от 09.12.2019 (с учетом определения от 25.12.2019) произведена замена заявителя - ФГУП "Почта России" (ИНН: 7724261610, ОГРН: 1037724007276) его правопреемником - акционерным обществом "Почта России" (ИНН: 7724490000, ОГРН: 1197746000000) (далее - заявитель, АО "Почта России", Общество).

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 20.01.2020 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое Обществом предписание ответчика признано недействительным. Принимая данное решение, арбитражный суд исходил из отсутствия в действующем законодательстве требований об организации оператором почтовой связи сопровождения и охраны почты вооруженным способом, а также факта выдачи предписания ненадлежащему лицу - УФПС по Республике Коми, являющемуся филиалом ФГУП "Почта России".

Управление Росгвардии по Республике Коми с принятым решением суда первой инстанции не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного Обществом требования, ссылаясь на неправильное применение судом норм права. В апелляционной жалобе ее заявитель настаивает на законности и обоснованности предписания то 20.09.2019 N 4/ЮЛ-2019. Ответчик выражает несогласие с выводом арбитражного суда о том, что оспариваемое предписание выдано неуполномоченному лицу - филиалу юридического лица (УФПС Республики Коми), указывает на допустимость выдачи предписания филиалу. Кроме того, надзорным органом приведены аргументы о правомерности содержащихся в предписании требований; по убеждению ответчика, работник связи, назначенный приказом для сопровождения и охраны почты, обязан иметь оружие, то есть сопровождение и охрана почты должны осуществляться вооруженным способом.

Более подробно доводы Управления со ссылками на положения действующего законодательства и конкретные обстоятельства дела приведены в апелляционной жалобе.

АО "Почта России" в отзыве на апелляционную жалобу находит обжалуемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, представили ходатайства о проведении судебного заседания в отсутствие своих представителей.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 04.03.2020 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 05.03.2020.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из нижеследующего.

На основании части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).

Предметом спора по настоящему делу является предписание Управления от 20.09.2019, которое выдано по результатам проведения в отношении заявителя внеплановой документарной проверки, проведенной в целях контроля исполнения ранее выданного предписания. Оспариваемое в рамках настоящего дела предписание оценивается судом исходя из обстоятельств, имеющих место на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания выяснению подлежит как наличие у вынесшего это предписание органа полномочий и оснований для проведения проверки, в части чего замечаний у заявителя не имеется, так и наличие или отсутствие выявленных нарушений и обязанность лица, которому предписание адресовано, по проведению требуемых мероприятий.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу названной нормы предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно. При этом нарушения со стороны проверяемого лица должны быть объективно доказаны. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений установленных требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть надлежащим образом обоснованными (доказанными) и реально исполнимыми.

Проанализировав нормативно-правовое регулирование отношений в рассматриваемой сфере в совокупности с установленными по делу фактическими обстоятельствами, апелляционный суд поддерживает вывод арбитражного суда первой инстанции о незаконности и необоснованности оспариваемого предписания ответчика на основании следующего.

Оспариваемым предписанием на заявителя возложена обязанность устранить нарушение требований пункта 11 Инструкции N 300 посредством организации сопровождения и охраны почты вооруженным способом.

Правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях, полномочия органов государственной власти в области связи, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи, определены положениями Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон N 126-ФЗ, Закон о связи).

Согласно статье 4 Закона N 126-ФЗ законодательство Российской Федерации в области связи основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и иных федеральных законов (пункт 1). Отношения, связанные с деятельностью в области связи, регулируются также нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (пункт 2).

Работники операторов связи несут материальную ответственность перед своими работодателями за утрату или задержку доставки всех видов почтовых и телеграфных отправлений, повреждения вложений почтовых отправлений, происшедшие по их вине при исполнении ими должностных обязанностей, в размере ответственности, которую несет оператор связи перед пользователем услугами связи, если иная мера ответственности не предусмотрена соответствующими федеральными законами (пункт 5 статьи 68 Закона N 126-ФЗ).

Правовые, организационные, экономические, финансовые основы деятельности в области почтовой связи в Российской Федерации, права и обязанности органов государственной власти Российской Федерации, иных участников деятельности в области почтовой связи, порядок регулирования деятельности в области почтовой связи и управления этой деятельностью, правоотношения, возникающие между операторами почтовой связи и пользователями услуг почтовой связи, статус организаций почтовой связи и социальные гарантии их работников регламентированы Федеральным законом от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" (далее - Закон N 176-ФЗ, Закон о почтовой связи).

Отношения в области почтовой связи в Российской Федерации регулируются Федеральным законом "О связи", Федеральным законом "О почтовой связи", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий (статья 4 Закона N 176-ФЗ).

В силу статьи 20 Закона N 176-ФЗ операторы почтовой связи обязаны обеспечить сохранность принятых от пользователей услуг почтовой связи почтовых отправлений и денежных средств.

В целях обеспечения сохранности объектов почтовой связи, почтовых отправлений и денежных средств организации федеральной почтовой связи вправе иметь подразделения почтовой безопасности и охраны. Указанные подразделения обеспечивают безопасность объектов почтовой связи, почтового транспорта и работников организаций почтовой связи, а также охрану почтовых отправлений и денежных средств, осуществляют меры по предотвращению случаев утрат и хищений почтовых отправлений и денежных средств, контролируют соблюдение ограничений в пересылке по сети почтовой связи предметов и веществ.

Перечень видов специальных средств и служебного оружия, которыми оснащаются организации федеральной почтовой связи, порядок их приобретения, учета, хранения, ремонта и уничтожения определяются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В целях защиты охраняемых объектов почтовой связи, почтовых отправлений и денежных средств, а также здоровья и жизни людей работники организаций федеральной почтовой связи имеют право применять имеющиеся у них специальные средства и служебное оружие. Применение специальных средств и служебного оружия работниками организаций федеральной почтовой связи осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом "О ведомственной охране" для применения специальных средств и служебного оружия работниками ведомственной охраны.

На основании статьи 34 Закона N 176-ФЗ за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств по оказанию услуг почтовой связи либо исполнение их ненадлежащим образом операторы почтовой связи несут ответственность перед пользователями услуг почтовой связи. Ответственность операторов почтовой связи наступает за утрату, порчу (повреждение), недостачу вложений, недоставку или нарушение контрольных сроков пересылки почтовых отправлений, осуществления почтовых переводов денежных средств, иные нарушения установленных требований по оказанию услуг почтовой связи.

Анализ приведенных нормативных положений действующего законодательства позволяет согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что для операторов почтовой связи установлена обязанность обеспечить сохранность принятых от пользователей услуг почтовой связи почтовых отправлений и денежных средств, в том числе посредством создания и деятельности подразделений почтовой безопасности и охраны. При этом организации федеральной почтовой связи предоставлено право иметь подразделения почтовой безопасности и охраны, право на приобретение служебного оружия. Полная материальная и иная ответственность за ущерб, причиненный работодателю при исполнении своих трудовых обязанностей, возложена на работников данной отрасли.

Лица, ответственные за обеспечение безопасности объектов почтовой связи и работников почтамта, сохранности денежных средств и материальных ценностей назначены приказом директора филиала ФГУП "Почта России" - УФПС Республики Коми от 29.10.2012 N 324.

Обязательное требование об организации оператором почтовой связи во всех случаях сопровождения и охраны почты вооруженным способом действующее законодательство не содержит. Как обоснованно указано заявителем, все почтовые отправления и денежные средства перевозятся в сопровождении работников связи, при этом необходимость вооруженной охраны определяется внутренними локальными нормативными актами.

Ссылка Управления на Инструкцию N 300 правомерно признана судом первой инстанции несостоятельной, основанной на ошибочном толковании норм права. Закон о связи, Закон о почтовой связи, не содержащие требований об обязательной организации оператором почтовой связи во всех случаях сопровождения и охраны почты вооруженным способом, имеют большую юридическую силу относительно упомянутой Инструкции и подлежат применению к спорным правоотношениям.

Следует также отметить, что по смыслу пункта 11 Инструкции N 300 обязанность иметь при исполнении служебных обязанностей оружие и удостоверение на право его ношения, шкатулку или чемодан для хранения ценных писем, ценных бандеролей и документов возникает у работника связи, назначенного приказом для сопровождения и охраны почты.

Сведения о лицах, назначенных приказом для сопровождения и охраны почты, а также об отсутствии у таких лиц в момент сопровождения и охраны ими почты оружия и удостоверения на право его ношения, в материалы дела не представлены, что не отвечает требованиям части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ.

Кроме того, апелляционная коллегия, вопреки мнению ответчика, соглашается с выводом суда первой инстанции о выдаче оспариваемого предписания неуполномоченному лицу - УФПС Республики Коми-филиала ФГУП "Почта России". При этом арбитражным судом обоснованно отмечено, что на основании пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание может быть выдано юридическому лицу, в то время как в силу положений действующего гражданского законодательства (статьи 48 - 55 Гражданского кодекса Российской Федерации) филиалы не являются юридическими лицами, осуществляют свою деятельность от имени юридического лица, которое и несет ответственность за деятельность филиала.

При изложенных обстоятельствах оспариваемое предписание не соответствует приведенным выше положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, необоснованно возлагая на него дополнительные обязанности, не регламентированные законом.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с положениями подлежащего применению законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания предписания Управления от 20.09.2019 N 4/ЮЛ-2019 недействительным, в связи с чем суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование заявителя.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела, при действующем нормативно-правовом регулировании спорных правоотношений, не усматривается.

С учетом изложенного доводы заявителя жалобы об обратном суд апелляционной инстанции находит ошибочными, основанными на неверной оценке фактических обстоятельств дела.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта. Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Республики Коми от 20.01.2020 по делу N А29-13541/2019 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 20.01.2020 по делу N А29-13541/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Коми - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Коми.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина Е.В. Минаева