Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2020 г. N 18АП-2228/20 по делу N А07-32307/2017

г. Челябинск

16 апреля 2020 г.

Дело N А07-32307/2017

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Костина В.Ю., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ануфриевой К.Э.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 23.12.2019 по делу N А07-32307/2017.

Акционерное общество "Учалинский горно-обогатительный комбинат" (далее - заявитель, АО "Учалинский ГОК", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительным предписания N 350/УГОК/Н-1 от 08.09.2017 к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, Управление Росприроднадзора по Республике Башкортостан, Управление).

Решением суда первой инстанции от 05.06.2018, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2018, требования АО "Учалинский ГОК" к Управлению удовлетворены, суд признал недействительным предписание N 350/УГОК/Н-1 от 08.09.2017.

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 25.12.2018 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной отменены, дело направлено на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении решением суда первой инстанции требования АО "Учалинский ГОК" удовлетворены, предписание Управления от 08.09.2017 N 350/УГОУ/Н-1 признано недействительным, с Управления в пользу АО "Учалинский ГОК" взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 рублей.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обратилось с апелляционной жалобой, просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Управление ссылается на то обстоятельство, что участок недр по лицензии N УФА 0767 ТР относится к недрам федерального значения, в силу чего невыполнение требований технического проекта в части установленных уровней добычи является нарушением условий лицензирования. Управление не согласно с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание не содержит конкретных указаний на то, какие меры следует предпринять обществу для его исполнения, поскольку предписание обязывает общество соблюдать требования технического проекта.

Заявитель в отзыве на апелляционную жалобу ссылается на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

С учетом обстоятельств дела, наличия письменного мнения сторон по обстоятельствам дела и заявления сторон о возможности рассмотрения апелляционной жалобы в его отсутствие, на основании пункта 4 постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Совета судей Российской Федерации от 08.04.2020 N 821 суд рассматривает апелляционную жалобу в установленном порядке.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 08.09.2017 на основании акта проверки N 350-В Управление выдало АО "Учалинский ГОК" предписание N 350/УГОК/Н-1 об устранении нарушений требований в области охраны окружающей среды, а именно: по лицензии УФА 00767 ТР соблюдать требования в части технического проекта в части установленных уровней добычи, срок выполнения предписания - 01.02.2018, основанием вынесения предписания является пунктом 10 части 2 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), п. 4.1.2 лицензии УФА 00767 ТР.

Из акта проверки N 350-В от 08.09.2017 следует, что Федеральной службой в сфере природопользования (приказ N 669-П от 18.10.2016) в период с 25.10.2016 по 20.12.2016 проведена плановая проверка в отношении АО "Учалинский ГОК".

20.12.2016 по результатам проверки составлен акт N 08-2016/УГОК, где установлено, что АО "Учалинский ГОК" нарушил пункт 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах и пункт 4.1.2 лицензионного соглашения к лицензии УФА 00767 ТР, выявлено что АО "Учалинский ГОК" ведет добычу руды с отклонениями от установленного в проектной документации уровня.

20.12.2016 на основании акта проверки N 08-2016/УГОК от 20.12.2016 выдано предписание N 08-01-2016/УГОК - по лицензии УФА 00767 ТР соблюдать требования технического проекта в части установленных уровней добычи со сроком исполнения до 20.07.2017.

08.08.2017 согласно приказу N 1463-П в период с 14.08.2017 по 08.09.2017 Управлением проведена внеплановая документарная проверка в отношении АО "Учалинский ГОК" по выполнению предписания N 08-01-2016/УГОК от 20.12.2016.

08.09.2017 по результатам внеплановой проверки составлен акт проверки N 350-В, где отражено, что АО "Учалинский ГОК" не выполнило ранее выданное предписание N 08-01-2016/УГОК от 20.12.2016 в установленный срок 20.07.2017 и в течение 2016 года объемы добычи на месторождении составили 61% от установленного уровня в техническом проекте.

08.09.2017, установив, что предписание обществом не выполнено, Управление выдало новое предписание N 350/УГОК/Н-1: по лицензии УФА 00767 ТР соблюдать требования технического проекта в части установленных уровней добычи со сроком исполнения 01.02.2018.

30.01.2017 Управление постановлением N 04-04/1/УГОК/7.3-1ню привлекло общество к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Постановление оспорено обществом в судебном порядке, решением Арбитражного суда по Республике Башкортостан по делу N А07-18499/2017 от 20.09.2017, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2017 и постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 02.03.2018, постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан N 04-04/1/УГОК/7.3-1ню от 30.01.2017 о назначении административного наказания по части 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях признано незаконным и отменено.

Суды при рассмотрении дела Арбитражного суда Республики Башкортостан N А07-18499/2017 установили, что поскольку в лицензионном соглашении отсутствует требование о добыче полезного ископаемого в строгом соответствии с количеством, указанном в планах горных работ, то отступление от проекта в сторону уменьшения годовой добычи полезного ископаемого, не образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

13.03.2018 Управлением в акте проверки N 72-В от 13.03.2018 установлено, что предписание N 350/УГОК/Н-1 от 08.09.2017 исполнено, исходя из данных протокола ЦКР-ТПИ Роснедра N 60/17стп от 25.04.2017 и статистической отчетности по форме 2-ЛС за 2017 год отклонения от уровня добычи составили 3%, что является незначительным.

Не согласившись с предписанием от 08.09.2017 N 350/УГОК/Н-1, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требования общества, суд первой инстанции пришел к выводу о несоответствии выданного предписания действующему законодательству, кроме того, оспариваемое предписание не содержит конкретных указаний на то, какие меры необходимо предпринять обществу для его исполнения.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Статьей 12 Закона о недрах предусмотрено, что условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

В силу пункта 10 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

На основании пункта 2.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1, недра в соответствии с Законом о недрах предоставляются в пользование на основании лицензий. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий.

Пользователь недр обязан обеспечить соблюдение требований технических проектов, планов или схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых (пункт 2 статьи 22 Закона о недрах).

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (абзац 3 статьи 11 Закона о недрах).

Лицензионное соглашение представляет собой договор, содержащий условия, обязательные к выполнению пользователем участка недр по лицензии. Условия, установленные в лицензионном соглашении, признаются существенными условиями лицензии, исходя из содержания перечисленных норм права.

Работы по добыче полезных ископаемых ведутся недропользователем на основании лицензии и лицензионного соглашения с соблюдением действующих требований по охране недр, окружающей природной среды, землепользованию, безопасному ведению работ в соответствии с проектом на отработку месторождения, согласованным в установленном порядке.

Недропользователь обязан соблюдать все требования лицензионного соглашения.

Под пользованием недрами с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), понимается: изменение целевого назначения работ, связанных с пользованием недрами, невыполнение недропользователем установленного в лицензии срока, в течение которого он (недропользователь) должен был приступить к пользованию недрами в предусмотренных объемах, невыполнение условий реализации установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ, нарушение требований, предусмотренных техническим проектом, утвержденным в установленном порядке.

Согласно пункту 9.1 лицензионного соглашения к лицензии УФА 00767 ТР, срок действия лицензии и ее неотъемлемых составных частей определяется от даты государственной регистрации 13.12.2007 и завершается согласно дате ее окончания - 31.12.2027.

Подпунктом "ж" пункта 4.1.1 лицензионного соглашения установлено, что сроки выхода на проектную мощность горнодобывающего предприятия с производительностью в соответствии с техническим проектом не позднее 31.12.2017.

Для производства добычных работ на месторождении у АО "Учалинский ГОК" имеется технический проект "Открытый рудник на базе месторождения "Западно-Озерное", который прошел государственную экспертизу в ФГУП "Геолэкспертиза" (экспертное заключение N 012/09 от 31.03.2009), согласован Управлением по недропользованию по Республике Башкортостан 06.04.2009.

Согласно календарному графику добычные работы медно-колчеданной руды на Западно-Озерном месторождении на 2014-2015 годы проектом не предусмотрены, начало добычи руды предусмотрено с 2016 года в объеме 230,47 тыс.тн. и в последующие годы с выходом на проектную мощность по 400 тыс.тн. в год.

В рамках строительства рудника наряду со вскрышными породами фактически за 2014 год попутно добыто руды 74,5 тыс.тн, за 2015 год фактически добыто 232,7 тыс.тн руды (формы 5-гр).

Кроме того, оспариваемое предписание, вынесено по результатам проверки, проведенной с целью оценки полноты и своевременности исполнения ранее выданного предписания от 20.12.2016 N 08-01-2016/УГОК, которое по своим требованиям аналогично оспариваемому предписанию.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, после проведения плановой выездной проверки (с 25.10.2016 по 20.12.2016), обществом разработано и представлено на согласование в компетентные органы "Изменения N 1 в Технический проект отработки запасов месторождения Западно-Озерное. ОАО "Учалинский ГОК" Открытый рудник" (далее - технический проект), которые предусматривали изменения в части календарного плана отработки запасов открытым способом на период с 2017 по 2023 гг.

25.04.2017 протоколом заседания центральной комиссии по разработке месторождений твердых полезных ископаемых изменения и дополнения в технический проект были согласованы.

Изменения технического проекта в части календарного плана отработки запасов открытым способом на период с 2017 по 2023 гг. в установленном порядке утверждены/согласованы, то есть технический проект на момент внеплановой проверки (период с 14.08.2017 по 08.09.2017) действовал с учетом внесенных в него изменений. Данный факт Управлением не опровергнут.

Однако эти обстоятельства - действие технического проекта в измененной редакции - не приняты во внимание Управлением при проведении внеплановой проверки, не нашли своего отражения и соответствующей оценки, ни в акте внеплановой проверки от 08.09.2017, ни при вынесении оспариваемого предписания.

Таким образом, нарушение, установленное проверкой в период с 14.08.2017 по 08.09.2017, заявителем устранено, однако Управление факт изменений технического проекта проигнорирован.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что, вменяя обществу нарушение пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах и пункта 4.1.2 лицензионного соглашения, Управление сделало вывод о нарушении обществом требований технического проекта разработки месторождения, что опровергается установленными по делу фактическими обстоятельствами.

Кроме того, судом первой инстанции правомерно установлено несоответствие предписания N 350/УГОК/Н-1 от 08.09.2017 критерию исполнимости.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), согласно положениям статьи 17 которого контролирующие органы обязаны выдать предписание юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) об устранении нарушений, выявленных по результатам проведенной в его отношении проверки.

Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения; требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами; оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Предписание должно содержать конкретные выявленные нарушения с указанием сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным.

Исследовав и оценив содержание оспариваемого предписания Росприроднадзора от 08.09.2017 N 350/УГОК/Н-1 от 08.09.2017, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оно не соответствует указанным выше требованиям в силу следующего.

Так оспариваемым предписанием Управления общество обязано было обеспечить выполнение соблюдение требований технических проектов в части установленных уровней добычи; срок исполнения предписания установлен - 01.02.2018.

Однако из содержания предписания невозможно установить период выполнения уровня добычи полезных ископаемых, в котором заявителем допущены нарушения, не обозначены конкретные действия для их устранения.

Суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что предписание не отвечает требованию реальной исполнимости и не является законным.

Таким образом, Управление, выдав АО "Учалинский ГОК" незаконное предписание, нарушило права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя, признав недействительным предписание Управления от N 350/УГОК/Н-1 от 08.09.2017.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 23.12.2019 по делу N А07-32307/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

В.Ю. Костин А.П. Скобелкин