Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 апреля 2020 г. N 13АП-5494/20 по делу N А42-10822/2019

г. Санкт-Петербург

20 апреля 2020 г.

Дело N А42-10822/2019

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Зотеева Л.В.

рассмотрев без вызова сторон апелляционные жалобы (регистрационный номер 13АП-5494/2020, 13АП-5796/2020) Министерства обороны Российской Федерации в лице 182 отдела государственного архитектурно-строительного надзора и ФКП "Управление Заказчика Капитального Строительства Министерства Обороны Российской Федерации" на решение Арбитражного суда Мурманской области от 23.01.2020 по делу N А42-10822/2019, принятое

по заявлению ФКП "Управление Заказчика Капитального Строительства Министерства Обороны Российской Федерации"

к Министерству обороны Российской Федерации в лице 182 отдела государственного архитектурно-строительного надзора

о признании незаконным и отмене постановления,

установил:

Федеральное казённое предприятие "Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации" (далее - Предприятие, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области к Министерству обороны Российской Федерации в лице 182 отдела государственного архитектурно-строительного надзора (далее - Отдел, административный орган, ответчик) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 08.10.2019 N 182/2019/58 о привлечении Предприятия к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением наказания в виде 100 000 руб. штрафа.

Дело рассмотрено судом первой инстанции в порядке упрощенного производства по правилам главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), без вызова сторон.

Решением суда от 23.01.2020 оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в части наложения административного штрафа в сумме, превышающей 50 000 руб.

Не согласившись с указанным решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. Предприятие полагает, что в его действиях отсутствует состав оспариваемого правонарушения, так как Предприятие не ответственно за качество спорного объекта капитального строительства и не является субъектом правонарушения.

Также с апелляционной жалобой обратился ответчик, который не согласен со снижением штрафа до 50 000 руб. Кроме того, административный орган полагает, что настоящее дело подведомственно Арбитражному суду города Москвы.

Апелляционная жалоба рассмотрена судом в порядке статьи 272.1 АПК РФ без вызова сторон по имеющимся в деле доказательствам.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Отделом в период с 08.08.2018 по 21.08.2018 проведена выездная проверка исполнения Предприятием строительного законодательства при строительстве объекта капитального строительства "Строительство зон хранения N N 1, 2, 4 войсковой части 63976" в городе Североморске Мурманской области. Результаты проверки оформлены актом от 21.08.2019 N 116/1 с применением средств фотофиксации (л.д.93-97, 98-102).

В ходе проверки установлено, что строительство объекта осуществляется Министерством обороны в рамках государственного контракта от 04.08.2015 N ДС-2/5-ХР-1,2,4, пунктом 2.5 которого функции и полномочия государственного заказчика (Министерства обороны) переданы Предприятию, а генеральным подрядчиком по данному контракту является федеральное государственное унитарное предприятие "Спецстройинжиниринг при Федеральном агентстве специального строительства" (л.д.122-129).

Однако строительные работы на рассматриваемом объекте капитального строительства выполнены при отсутствии надлежащего строительного контроля. В частности, работы по монтажу труб не были освидетельствованы, так как акты освидетельствования скрытых работ от 24.04.2018 N N 4 ТР 2.11, 6 ТР 2.11, от 25.04.2018 N 2-ТР2.11 не подписаны (л.д.111, 112, 114, 115, 116, 117), при этом была осуществлена обратная засыпка траншеи после укладки труб, о чём свидетельствует акт от 26.04.2018 N ВП-2-11-003 (л.д.119-121).

Установив данные обстоятельства, Отделом в отношении Предприятия, как выполняющего функции заказчика, составлен протокол N 182/2019/58 от 12.09.2019 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ (л.д.74-76), по результатам рассмотрения которого принято постановление от 08.10.2019 N 182/2019/58 о привлечении Предприятия к административной ответственности в соответствии с указанной нормой в виде наложения штрафа в размере 100 000 руб. (л.д.28-33, 158-163).

Не оспаривая самих фактов вышеперечисленных нарушений, однако, полагая, что данное постановление не основано на законе, Предприятие обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным и отмене.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Общества состава вмененного правонарушения и отсутствии нарушений процедуры привлечения к административной ответственности, однако посчитал возможным снизить размер штрафа до 50 000 руб.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

В силу части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несёт ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации и (или) информационной модели (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями названного Кодекса).

В пункте 16 статьи 1 ГрК РФ указано, что застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. Застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику.

В свою очередь, из пункта 22 статьи 1 ГрК РФ следует, что технический заказчик - юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно пунктам 2.5, 2.6, 7.1.1-7.1.6, 7.1.15 государственного контракта от 04.08.2015 N ДС-2/5-ХР-1,2,4 государственный заказчик (Министерство обороны) в целях обеспечения выполнения работ, осуществления контроля и надзора за производством строительных работ и принятия от его имени решений во взаимоотношениях с генподрядчиком передал исполнение части своих функций, определённых в разделе 7 контракта, Предприятию (заказчик). При осуществлении прав и обязанностей по контракту, за исключением обязанности по финансированию и оплате работ, заказчик (Предприятие) действует от имени государственного заказчика. Заказчик (Предприятие) осуществляет контроль за принимаемыми генподрядчиком техническими и инженерными решениями; принимает от генподрядчика разработанную им или его субподрядчиками (третьими лицами) документацию; осуществляет приёмку выполненных генподрядчиком проектно-изыскательских работ в течение десяти рабочих дней со дня получения разработанной документации; после приёмки проектно-изыскательских работ направляет генподрядчику подписанный акт о приёмке выполненных проектно-изыскательских работ или мотивированный отказ от их приёмки, который должен содержать перечень необходимых доработок; осуществляет контроль и технический надзор за выполнением строительно-монтажных работ (объёмами, качеством, стоимостью и сроками выполнения работ), используя при этом качественные критерии, заложенные в существующих в Российской Федерации строительных нормах и правилах, технических условиях и стандартах, применяемых в строительстве, условиям контракта; осуществляет контроль за ходом работ по авторскому надзору, а также приёмку таких работ; принимает и проверяет стоимость и качество строительно-монтажных работ, выполненных генподрядчиком при наличии исполнительной документации, представляемой генподрядчиком, на предъявляемый к приёмке объём работ.

При этом, как верно установлено судом, данные положения контракта согласуются с Уставом федерального казённого предприятия "Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации", утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.03.2008 N 290-р (л.д.45-56), где названное Предприятие создано в целях выполнения работ и оказания услуг в сфере проектирования, строительства и организации строительства объектов для нужд обороны и безопасности государства (пункт 1 здесь и далее в редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от 29.06.2011 N 1119-р; л.д.57-62).

Согласно пункту 10 Устава целью деятельности Предприятия является выполнение работ и оказание услуг в сфере предпроектной подготовки, проектирования, организации строительства объектов для нужд обороны и безопасности государства.

Для достижения указанной цели Предприятие в установленном законодательством Российской Федерации порядке осуществляет в числе прочего обеспечение проектно-сметной и разрешительной документации в отношении строительства и капитального ремонта объектов, в том числе объектов государственного оборонного заказа, выполнение работ по предпроектной подготовке, проектированию и организации строительства объектов, организацию проектных, изыскательских, исследовательских, природоохранных, строительных, ремонтных, монтажных и иных работ, определение порядка и условий строительства; контроль за исполнением государственных контрактов на выполнение работ по капитальному строительству и капитальному ремонту (подпункты "в", "д" пункта 11).

Предприятие вправе в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе выступать застройщиком, заказчиком, исполнителем работ и услуг в сфере предпроектной подготовки, проектирования и организации строительства (подпункт "д" пункта 12).

Таким образом, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что Предприятие в смысле вышеприведённых градостроительных понятий, уставных положений и фактических обстоятельств (условий государственного контракта) является техническим заказчиком и одновременно застройщиком выявленного объекта капитального строительства "Строительство зон хранения N N 1, 2, 4 войсковой части 63976" в городе Североморске Мурманской области.

Вместе с тем, проверкой установлено, что Предприятием допущено строительство названного объекта без строительного контроля, что подтверждается отсутствием освидетельствования работ по монтажу водопропускных труб, выразившееся в отсутствии подписей должностных лиц Предприятия в актах освидетельствования скрытых работ от 24.04.2018 N N 4 ТР 2.11, 6 ТР 2.11, от 25.04.2018 N 2-ТР2.11, а равно не отрицается заявителем.

Строительный контроль в соответствии с частью 2 статьи 53 ГрК РФ проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Частью 6 статьи 52 ГрК РФ помимо прочего также закреплено, что лицо, осуществляющее строительство, обязано проводить строительный контроль, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Порядок проведения строительного контроля установлен в Положении о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утверждённом Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 в развитие части 8 статьи 53 ГрК РФ.

Из пункта 12 названного Положения следует, что проведение контрольного мероприятия и его результаты фиксируются путём составления акта. Сведения о проведённых контрольных мероприятиях и их результатах отражаются в общем журнале работ с приложением к нему соответствующих актов. Акты, составленные по результатам контрольных мероприятий, проводимых совместно подрядчиком и заказчиком, составляются в двух экземплярах и подписываются их представителями.

При этом перечень контрольных мероприятий, осуществляемых заказчиком, определён пунктом 6 этого же Положения.

Так, подпункт "г" пункта 6 рассматриваемого Положения под таким мероприятием понимает совместно с подрядчиком освидетельствование скрытых работ и промежуточная приёмка возведённых строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения;

При этом в силу пункта 10 этого же Положения до завершения процедуры освидетельствования скрытых работ выполнение последующих работ запрещается.

Как верно отмечено судом, приведённые положения законодателя согласуются с требованиями проектной документации спорного объекта капитального строительства, а именно листа 66 проекта 2/5-ХР-1,2,4-I,II,III-ПОС.ПЗ, обязывающими заказчика осуществлять строительный контроль в соответствии с действующим законодательством в виде контроля и надзора заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда, СП 48.13330.2011, пункт 7.3 (л.д.105, 106).

В свою очередь, пункт 4.4 Свода правил 48.13330.2011 "Организация строительства" также относит обеспечение строительного контроля застройщика (заказчика) к его базовым функциям. При этом в пункте 7.3 данного нормативного акта под строительным контролем заказчика в числе прочего понимается оценка (совместно с лицом, осуществляющим строительство) соответствия выполненных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, подписание двухсторонних актов, подтверждающих соответствие; контроль за выполнением лицом, осуществляющим строительство, требования о недопустимости выполнения последующих работ до подписания указанных актов.

Между тем, как обоснованно заключил суд первой инстанции, в данном случае строительный контроль на объекте Предприятием ведётся ненадлежащим образом, поскольку работы по монтажу водопропускных труб Предприятием приняты не были. При этом, несмотря на отсутствие результатов освидетельствования работ по установке труб, Предприятием, вопреки вышеприведённым требованиям пункта 10 Положения и пункта 7.3 СП 48.13330.2011, освидетельствованы по акту от 26.04.2018 N ВП-2-11-003 последующие работы по обратной засыпке траншеи после укладки труб.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что Предприятие является надлежащим субъектом ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Податель жалобы, ссылаясь на Акты N N 27,30, 60 и 65, утверждает, что контроль строительных работ с его стороны осуществлялся. Апелляционный суд полагает данные доводы необоснованны, так как не опровергают установленного в ходе проверки факта неосвидетельствования работ по прокладке труб, что свидетельствует о ненадлежащем контроле со стороны заказчика. При этом, контролирующим органом не установлено, что Предприятие вообще не осуществляло на объекте строительного контроля.

Ссылка заявителя на пункт 2.5 Контракта, согласно которому ответственность за действия и (или) бездействие заказчика (Предприятия) при осуществлении им функций государственного заказчика несёт государственный заказчик (Министерство обороны), оценена судом первой инстанции и правомерно отклонена, поскольку регулирует лишь гражданско-правовые отношения сторон по контракту, тогда как предметом настоящего дела являются административные правоотношения.

Доказательства невозможности соблюдения Предприятием требований законодательства в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить, равно как и доказательства принятия необходимых и своевременных мер, направленных на недопущение правонарушения при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалы дела не представлены, что свидетельствуют о наличии вины заявителя во вменяемом правонарушении применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии в действиях (бездействии) Предприятия событие и состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Суд первой инстанции, исходя из конкретных обстоятельств дела, оценив характер и степень общественной опасности допущенного правонарушения, не усмотрел оснований для применения в данном случае статьи 2.9 КоАП РФ. Вывод суда согласуется с официальным толкованием по применению статьи 2.9 КоАП РФ, содержащимся в пунктах 18 и 18.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10.

Апелляционный суд, принимая во внимание отсутствие исключительных обстоятельств совершения правонарушений, не находит правовых и фактических оснований для переоценки данного вывода суда первой инстанции.

Суд также не установил нарушения процедуры привлечения к административной ответственности. Оспариваемое постановление вынесено в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения административной ответственности. Наказание назначено в размере санкции части 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Вместе с тем, судом первой инстанции установлено наличие оснований для снижения размера штрафа ниже низшего предела на основании частей 3.2 и 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ.

Учитывая то, что административным органом по существу выявлена лишь формальная констатация отсутствия освидетельствования работ Предприятием, без выявления действительной (истинной) степени тяжести нарушения; качество самих работ проверяющими не устанавливалось; каких-либо иных нарушений строительных норм и правил не выявлено, суд посчитал возможным снизить сумму штрафа до 50 000 руб. (с учётом максимально допустимого снижения минимального штрафа).

В рассматриваемом случае назначенное Предприятию административное наказание отвечает требованиям статей 3.1, 3.5 и 4.1 КоАП РФ и согласуется с принципами юридической ответственности. Назначение штрафа менее половины низшего предела размера санкции конкретной нормы вышеприведенными нормами Кодекса не предусмотрено.

Довод ответчика о передаче настоящего дела по подсудности в Арбитражный суд города Москвы (по месту нахождения ответчика) не может быть принят во внимание, поскольку согласно части 1 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности подаётся в арбитражный суд по адресу или месту жительства заявителя либо по адресу административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности.

В данном случае административный орган (Отдел) находится по адресу: Мурманская обл., г.Североморск, ул.Вице-адмирала Падорина, д.6, в связи с чем заявитель для своего обращения выбрал Арбитражный суд Мурманской области, что согласуется с положениями статьи 208 АПК РФ, оснований для передачи дела по подсудности в другой арбитражный суд не имеется.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права судом первой инстанции не допущено, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены решения суда первой инстанции не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 23.01.2020 по делу N А42-10822/2019 оставить без изменения, апелляционные жалобы Министерства обороны Российской Федерации в лице 182 отдела государственного архитектурно-строительного надзора и Федерального казенного предприятия "Управление заказчика капитального строительства Министерства Обороны Российской Федерации" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Судья

Л.В. Зотеева