Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2020 г. N 17АП-4028/20 по делу N А60-3816/2020

г. Пермь

12 мая 2020 г.

Дело N А60-3816/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 мая 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савельевой Н.М.,

судей Васевой Е.Е., Трефиловой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кривощековой С.В.,

в отсутствие лиц, участвующие в деле, извещенных о месте и времени рассмотрения дела надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 02 марта 2020 года по делу N А60-3816/2020

по заявлению Централизованной религиозной организации "Региональное духовное управление мусульман Свердловской области в составе Центрального

духовного управления мусульман России" (ИНН 6661052672, ОГРН 1046615600019)

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области (ИНН 6670073005, ОГРН 1046603570386)

о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности,

установил:

Централизованная религиозная организация "Региональное духовное управление мусульман Свердловской области в составе Центрального духовного управления мусульман России" (далее - заявитель, организация) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области (далее - Управление, заинтересованное лицо) о признании незаконным постановления от 29.05.2018 N 884 о привлечении к административной ответственности предусмотренной частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 505 008 рублей.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 02 марта 2020 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области обжаловало его в порядке апелляционного производства. В апелляционной жалобе просит решение суда отменить и принять новый судебный акт.

Заявитель жалобы настаивает на том, что Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области надлежащим образом исполнила обязанность установленную статьёй 25.15 КоАП РФ. О проведении внеплановой проверки соблюдения земельного законодательства на земельном участке, заявитель извещался посредством направления копии распоряжения заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, аналогичным образом направлялись определение от 10.04.2018, которым рассмотрение дела об административном правонарушении откладывалось на 29.05.2018, копия протокола об административном правонарушении от 13.03.2018 N 85, однако, почтовые отправления не были получены централизованной религиозной организацией "Региональное Духовное Управление мусульман Свердловской области в составе Центрального Духовного Управления мусульман России".

По мнению заявителя жалобы, религиозной организацией, в нарушение требований статьи 65 АПК РФ не представлены доказательства, бесспорно свидетельствующие о том, что неполучение почтовой корреспонденции было обусловлено не зависящими от нее причинами, а также, что заявителем была проявлена требуемая степень заботливости и осмотрительности и приняты какие-либо меры, направленные на своевременное получение корреспонденции по месту нахождения.

Заявителем письменный отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

До начала судебного разбирательства от заявителя поступило ходатайство об отложении судебного разбирательства. Ходатайство рассмотрено апелляционным судом в порядке статьи 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также АПК РФ) и отклонено в связи с отсутствием оснований, предусмотренных статьей 158 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в судебное заседании суда апелляционной инстанции не направили, что на основании пункта 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Управлением в соответствии с распоряжением от 13.02.2018 N 42 в период с 26.02.2018 по 27.03.2018 проведена внеплановая проверка соблюдения земельного законодательства Централизованной религиозной организацией "Региональное духовное управление мусульман Свердловской области в составе Центрального духовного управления мусульман России" на земельном участке с кадастровым номеров 66:41:0304008:31, расположенном по адресу: г.Екатеринбург, ул.Репина,42.

В ходе проверки установлено, что по сведениям Единого государственного реестра недвижимости указанный земельный участок площадью 3459 кв. относится к категории земель населенных пунктов и имеет разрешенное использование - под здание кинотеатра (литера А). На проверенном земельном участке расположено двухэтажное нежилое здание мечети Абу Ханифы площадью 438 кв.м, принадлежащее на праве собственности заявителю.

Согласно Правилам землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденным приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29.06.2017 N 704-п, спорный земельный участок расположен в общественно-деловой зоне местного значения (Ц-2), выделенной для обеспечения правовых условий формирования местных (локальных) центров городских районов и центров вдоль улиц с широким спектором коммерческих и обслуживающих функций, ориентированных на удовлетворение повседневных и периодических потребностей населения.

Установленный статьей 23 вышеуказанных Правил перечень видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков в территориальной зоне Ц-2 предусматривает религиозное использование в качестве условно разрешенных.

Однако, предусмотренная законодательством процедура предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка (проведение публичных слушаний, рассмотрение комиссией заключений и результатов публичных слушаний, принятие решения главой администрации органа местного самоуправления) не соблюдена.

Данные обстоятельства явились основанием для составления в отношении заявителя протокола об административном правонарушении от 13.03.2018 N 85 по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ и вынесения постановления от 29.05.2018 N 884 о признании Централизованной религиозной организации "Региональное духовное управление мусульман Свердловской области в составе Центрального духовного управления мусульман России" виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 505 008 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, о котором заявитель узнал лишь в декабре 2019 года при получении от судебного пристава-исполнителя Екатеринбургского специализированного отдела по взысканию административных штрафов постановления о возбуждении исполнительного производства на уплату штрафа, заявитель обратился в суд.

Судом первой инстанции принято вышеприведенное решение.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 8.8 КоАП РФ Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно пункту 1, 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Категория земель указывается, в частности, в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; государственном кадастре недвижимости (п. 2 ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Участниками земельных отношений в силу статьи 5 Земельного кодекса РФ являются, в том числе собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков; землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования; арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды; правообладатели земельных участков собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.

В силу подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с действующим законодательством.

Земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ).

В соответствии с частью 5 статьи 8 Федерального с зонированием территорий и требованиями закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218) в кадастр недвижимости вносятся, в том числе сведения о виде разрешенного использования земельного участка.

Статья 37 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Пунктом 6 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 Градостроительного кодекса РФ.

Как указал Верховный Суд РФ в Постановлении от 23.01.2015 по делу N 306-АД14-3597, целевое назначение предоставляемых субъектам земельных участков определяется в процессе предоставления их в собственность или пользование и фиксируется в правоустанавливающих документах. Субъект, которому предоставлен в собственность или пользование земельный участок, может использовать его только в соответствии с установленным назначением.

Именно отклонение от этих признаков в процессе использования земли указывает на совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Оспариваемое постановление, как следует из его содержания, носит административный характер и является документом, принятие которого должно осуществляться в административном порядке, установленном КоАП РФ.

Применение мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

В соответствии с частью 16 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ) о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в п. 2 ч. 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом, в том числе посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

Согласно общим требованиям, установленным данной нормой, юридическое лицо, в отношении которого назначена внеплановая выездная проверка по основанию, предусмотренному истечением срока исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, должно быть уведомлено о ее проведении в указанный срок.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, распоряжение от 13.02.2018 N 42 направлено по почте 20.02.2018 (почтовый идентификатор 62099815667232).

Согласно сведениям с сайта АО "Почта России" данное почтовое отправление прибыло в место вручения 28.02.2018, 09.03.2018 имела место неудачная попытка вручения, и только 04.07.2018 выслано обратно отправителю в Управление.

В силу части 1, пункта 1 части 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ нарушение требований, предусмотренных частью 16 статьи 10 названного Федерального закона (в части срока уведомления о проведении проверки), относится к грубым нарушениям установленных требований к организации и проведению проверок, влекущим признание результатов проверки незаконными.

В связи с изложенным суд первой инстанции пришел к законному и обоснованному выводу, что заявитель не был уведомлен должностным лицом о проведении внеплановой проверки, в связи с чем, в рассматриваемом случае административным органом допущено грубое нарушение установленных требований к организации и проведению проверок (в части срока уведомления о проведении проверки), что влечет невозможность использования результатов проверки в качестве доказательств совершения заявителем правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Статьей 28.2 КоАП РФ, регламентирующей порядок составления протокола об административном правонарушении, наряду с требованиями о содержании протокола предусмотрен ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. К таким гарантиям относятся участие физического лица либо законного представителя физического или юридического лица при составлении протокола, дача им объяснения по поводу вменяемого правонарушения, подписание протокола физическим лицом, законным представителем юридического или физического лица, право представить замечания по содержанию протокола.

По смыслу статей 25.1, 28.2 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, должно быть извещено о месте и времени составления протокола об административном правонарушении надлежащим образом. В отсутствие указанного лица протокол об административном правонарушении может быть составлен лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Неизвещение лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и дате составления протокола об административном правонарушении является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается предоставленных Кодексом процессуальных прав и гарантий защиты: прав на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений и представления доказательств, на заявление ходатайств и отводов, использование юридической помощи защитника (пункт 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

При решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно. (пункт 24.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02.06.2004 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

Приведенные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности. Без предоставления лицу возможности воспользоваться своими процессуальными правами дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено всесторонне, полно и объективно.

На административном органе лежит обязанность не только уведомить лицо о времени и месте совершения процессуальных действий, но и убедиться в том, что это лицо располагает соответствующей информацией и не уклоняется от ее получения, а также выяснить причины его неявки.

Из материалов дела установлено, что 13.03.2018 Управлением был составлен акт проверки N 01/16 и в тот же день составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

При этом, какого-либо извещения о времени и месте составления протокола по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в адрес заявителя не направлялось. Иного судом не установлено, а Управлением не доказано.

Следовательно, административный орган на дату составления протокола 13.03.2018 не располагал сведениями о надлежащем извещении заявителя о месте и времени составления протокола, однако в его отсутствие составил указанный процессуальный документ, в связи с чем, следует признать, что допущенное Управлением процессуальное нарушение является существенным, так как повлекло нарушение гарантированных законом прав лица, привлекаемого к административной ответственности.

Кроме того, в соответствии с пунктами 2 и 4 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении устанавливается факт явки физического лица, или законного представителя физического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении; выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

В силу части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В материалах проверки отсутствуют данные о надлежащем извещении заявителя о месте и времени вынесения оспариваемого постановления.

Вопреки доводам заявителя жалобы, судом первой инстанции, исходя из представленных в материалы дела доказательств, правомерно отмечено, что определение от 13.03.2018 о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении на 10.04.2018, направлено в адрес заявителя почтой 20.03.2018.

Определением от 10.04.2018 рассмотрение дела было отложено на 29.05.2018. Указанное определение было отправлено заявителю почтой 13.04.2018 (почтовый идентификатор 62099822045054).

Согласно данным АО "Почта России" 23.04.2018 была зафиксирована неудачная попытка вручения. Возврат Управлению указанного отправления произведен лишь 10.07.2018 по иным обстоятельствам.

Из изложенного следует, что на момент вынесения оспариваемого постановления заинтересованное лицо не располагало сведениями о надлежащем извещении заявителя о месте и времени такого рассмотрения.

Таким образом, оспариваемое постановление было вынесено 29.05.2018 в отсутствие заявителя и с учетом изложенного в отсутствие доказательств его надлежащего извещения о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении.

Доводы Управления о том, что заявитель систематически уклонялся от получения почтовой корреспонденции, в связи с чем, несет риск последствий не получения юридически значимых сообщений, доставленных по адресу его регистрации, подлежат отклонению, поскольку административным органом не представлено в материалы дела доказательств надлежащего извещения заявителя о составлении протокола об административном правонарушении, что является существенным нарушением прав лица, привлекаемого к административной ответственности, и самостоятельным основанием для признания постановления о привлечении к административной ответственности незаконным.

Более того, следует учесть, что на дату начала проверки и составления иных процессуальных документов, административный орган не располагал доказательствами получения (либо не получения) организацией направленных почтовых отправлений.

Указанные нарушения порядка привлечения к административной ответственности существенно нарушают права и интересы лица, подлежащего к привлечению к административной ответственности, процессуальная возможность устранения данных нарушений отсутствует.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что административным органом не были приняты необходимые и достаточные меры для извещения заявителя о внеплановой проверке, месте и времени составления протокола и вынесения оспариваемого постановления. Тогда как, исходя из задач производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в статье 24.1 КоАП РФ, обязанность всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, а, следовательно, и полномочий участников административного процесса, возложена на административный орган.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

В соответствии со статьями 202, 204 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина по делам о привлечении к административной ответственности не уплачивается.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 02 марта 2020 года по делу N А60-3816/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Н.М. Савельева

Судьи

Е.Е. Васева Е.М. Трефилова