Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2020 г. N 20АП-8550/19 по делу N А09-4771/2019

г. Тула

15 мая 2020 г.

Дело N А09-4771/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 14.05.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 15.05.2020.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Большакова Д.В., судей Мордасова Е.В. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шамыриной Е.И., в отсутствие заявителя - индивидуального предпринимателя Курова Анатолия Вадимовича (г. Брянск, ОГРНИП 308325431700044, ИНН 323400944257), заинтересованного лица - администрации Брянского района Брянской области (Брянская область, с. Глинищево, ОГРН 1023202136605, ИНН 3207004800), третьего лица - комитета по управлению муниципальным имуществом Брянского района (Брянская область, с. Глинищево), рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации Брянского района Брянской области на решение Арбитражного суда Брянской области от 29.10.2019 по делу N А09-4771/2019 (судья Мишакин В.А.),

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Куров Анатолий Вадимович (далее - ИП Куров А.В., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к администрации Брянского района Брянской области (далее - администрация) о признании незаконным отказа, оформленного письмом от 25.03.2019 N 4-507 А, во внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Добрунского сельского поселения Брянского района Брянской области в отношении земельного участка с кадастровым номером 32:02:0030101:160, площадью 2744 кв.м, в части включения в границы населенного пункта Тешеничи и установления территориальной зоны ОТ1 (зона отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности); обязании подготовить проект решения о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Добрунского сельского поселения Брянского района Брянской области в части включения в границы населенного пункта Тешеничи и установления территориальной зоны ОТ1 (зона отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен комитет по управлению муниципальным имуществом Брянского района.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 29.10.2019 заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе администрация просит отменить решение суда, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

ИП Куров А.В. возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве и дополнениях к нему.

В ходе рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции комитет по управлению муниципальным имуществом Брянского района поддержал позицию администрации.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание своих представителей не направили, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о наличии оснований для его изменения.

Как следует из материалов дела, ИП Куров А.В. на основании договора аренды от 02.07.2002 N 832 на предоставление земельного участка в аренду физическим и юридическим лицам (peг. N 32-1.02-04/2003-310 28.05.2003) в редакции дополнительных соглашений к договору от 11.01.2006, соглашений об уступке прав от 15.06.2012, соглашения об уступке права аренды от 10.10.2017 (зарегистрировано в управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Брянской области 23.10.2017 peг. N 32:02:0030101:160-32/001/2017-1) является арендатором земельного участка с кадастровым номером 32:02:0030101:160, общей площадью 2744 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для организации спортивного рыболовства; местоположение: установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка: ориентир населенный пункт; участок находится примерно в 350 м от ориентира по направлению на север; почтовый адрес ориентира: Брянская область, Брянский район, д. Тешеничи.

Срок аренды земельного участка определен в соответствии с дополнительным соглашением с 03.07.2012 по 03.07.2022.

С целью возможного строительства на земельном участке заявитель обратился в отдел архитектуры администрации Брянского района с заявлением от 31.10.2017, в котором просил подготовить выписку из Правил землепользования и застройки территории Добрунского сельского поселения Брянского района Брянской области для земельного участка с кадастровым номером 32:02:0030101:160.

Письмом от 08.11.2017 N 1054 администрация отказала заявителю в связи с тем, что в соответствии с генеральным планом Добрунского сельского поселения Брянского района Брянской области, утвержденным Брянским районным Советом народных депутатов от 22.02.2012 N 4-23-5, данный земельный участок не включен в границы населенного пункта Тешеничи, территориальное зонирование на данном массиве не производилось.

ИП Куров А.В. 05.03.2018 обратился в администрацию Брянского района с заявлением от 01.03.2018 о внесении в генеральный план и правила землепользования и застройки территории Добрунского сельского поселения Брянского района Брянской области изменений путем включения земельного участка с кадастровым номером 32:02:0030101:160 в границы населенного пункта Тешеничи, установлении территориальной зоны отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности ОТ1 и разрешенного вида использования земельного участка: для размещения домов рыболова и охотника.

В письме от 04.07.2018 N 4-1384A администрация сообщила, что для внесения соответствующих изменений территориального планирования Добрунского сельского поселения необходимо предоставить графические материалы с учетом водоохранной зоны и подъездов в отношении земельного участка с кадастровым номером 32:02:0030101:160.

Во исполнение указанного требования предпринимателем 18.12.2018 в адрес администрации были представлены запрашиваемые материалы, а именно: графическая схема, выполненная ООО "ГеокадастрСервис", с указанием прибрежной полосы, границы береговой полосы и границы водной глади. Также повторно представлено заявление, по содержанию аналогичное заявлению от 01.03.2018.

Письмом от 25.03.2019 N 4-507А администрация отказала во внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Добрунского сельского поселения Брянского района Брянской области в части включения земельного участка с кадастровым номером 32:02:0030101:160 в границы населенного пункта Тешеничи и установления территориальной зоны ОТ1 (зона отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности).

ИП Куров А.В., полагая, что вышеуказанный отказ является незаконным и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая спор по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого отказа, в связи с чем удовлетворил заявленные требования и наложил на администрацию обязанность по восстановлению нарушенных прав заявителя.

Проверив в порядке апелляционного производства обжалуемый судебный акт, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется в порядке, установленном статьей 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191-ФЗ).

Статьей 4.1 Закона N 191-ФЗ установлен порядок действий органа государственной власти Российской Федерации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц по включению земельного участка в границы населенного пункта либо исключению земельного участка из границ населенного пункта.

В соответствии с частью 4 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, физическое или юридическое лицо, заинтересованные во включении земельного участка в границы населенного пункта либо в исключении земельного участка из границ населенного пункта, направляет в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселенной территории, в орган местного самоуправления муниципального района мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

На основании абзаца четвертого части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под поселением понимается городское или сельское поселение.

В свою очередь, сельским поселением является один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; муниципальным районом - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (абзацы второй и пятый части 1 статьи 2 названого Закона).

Из материалов дела следует, что ИП Куров А.В. обратился в администрацию Брянского района Брянской области с заявлениями от 01.03.2018 и от 18.12.2018 о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Добрунского сельского поселения Брянского района Брянского области, включении земельного участка с кадастровым номером 32:02:0030101:160 в границы населенного пункта Тешеничи и установлении территориальной зоны отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности ОТ1 с разрешенным видом использования земельного участка - для размещения домов рыболова и охотника.

По результатам рассмотрения поданных заявлений администрацией Брянского района Брянской области принято решение об отказе в их удовлетворении, которое оформлено письмом от 25.03.2019 N 4-507 А.

Как усматривается из указанного письма и протокола заседания градостроительной комиссии от 19.02.2019, отказ принят по результатам заседания данной комиссии большинством голосов.

Между тем, согласно нормативным положениям части 4.1 Закона N 191-ФЗ заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта и установлении (изменении) вида разрешенного использования земельного участка подается в орган местного самоуправления муниципального района только в том случае, если земельный участок расположен на межселенной территории.

В ином случае лицо, заинтересованное во включении земельного участка в границы населенного пункта, направляет заявление в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт.

В соответствии со статьей 3 Закона Брянской области от 09.03.2005 N 3-З "О наделении муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района, городского поселения, сельского поселения и установлении границ муниципальных образований в Брянской области" муниципальное образование Добрунское сельское поселение (в составе территории Брянского района Брянской области) наделено статусом сельского поселения.

Согласно приложению 4 "Перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий городских округов, городских поселений, сельских поселений" к указанному Закону деревня Тешенечи (до утверждения, введения в действие и начала применения "ОК 019-95. Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления" в официальных документах государственных органов и органов местного самоуправления использовалось наименование "деревня Тешеничи") входит в состав территории сельского поселения Добрунское сельское поселение.

В силу части 1 статьи 21 устава Добрунского сельского поселения Брянского района Брянской области структуру органов местного самоуправления сельского поселения составляют: 1) представительный орган поселения - Добрунский сельский Совет народных депутатов; 2) глава поселения - глава Добрунского сельского поселения; 3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган поселения) - Добрунская сельская администрация; 4) контрольный орган поселения - ревизионная комиссия Добрунского сельского поселения.

Материалами дела установлено и сторонами подтверждается, что земельный участок с кадастровым номером 32:02:0030101:160 находится на территории Добрунского сельского поселения, в состав территории которого входит деревня Тешеничи.

В рассматриваемом случае предприниматель просил включить названный земельный участок в границы населенного пункта Тешеничи, а, следовательно, в силу прямого указания части 4 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ данный вопрос подлежал рассмотрению Добрунской сельской администрацией, а не администрацией Брянского района Брянской области.

Рассмотрев поданное ИП Куровым А.В. заявление, администрация Брянского района Брянской области вышла за пределы предоставленных полномочий, а потому оспариваемое решение, оформленное письмом от 25.03.2019 N 4-507 А, является незаконным.

Действия, совершаемые органом местного самоуправления на основании поступившего заявления о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка, определены, в том числе, в частях 5, 13 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ.

Так, согласно части 5 указанной статьи орган местного самоуправления в течение сорока пяти дней с даты поступления указанного в части 4 названной статьи заявления:

1) подготавливает и направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения земельного участка из границ населенного пункта, а также о возможности установления или изменения вида разрешенного использования земельного участка в случае, если это указано в данном заявлении;

2) проводит общественные обсуждения или публичные слушания по вопросу о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка, за исключением случая включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства, в том числе комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства, или рекреационного использования.

Частью 13 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ предусмотрено, что орган местного самоуправления направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации поступившее заявление о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта, прилагаемые к нему документы, заключение, указанное в пункте 1 части 5 данной статьи, а также заключение о результатах указанных в части 6 данной статьи общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, указанных в пункте 2 части 5 данной статьи.

В соответствии с частью 18 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок не более чем тридцать дней с даты поступления указанных в части 13 данной статьи документов, а в случаях, предусмотренных частью 8 данной статьи, в срок не более чем семь рабочих дней по истечении тридцати дней с даты направления таких документов в органы, предусмотренные частью 14 данной статьи, принимает решение о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка или отказывает в принятии решения.

Из изложенных норм права следует, что орган местного самоуправления не вправе принимать решение о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка или отказывать в принятии решения.

Такими полномочиями наделен исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следовательно, решение администрации Брянского района Брянской области, оформленное письмом от 25.03.2019 N 4-507 А, является незаконным еще и потому, что у данного органа отсутствовали полномочия на принятие решение по существу поданного предпринимателем заявления.

Ссылка ИП Курова А.В. на пункт 12 части 1 статьи 9.1 устава Брянского муниципального района отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку из данной нормы следует, что к вопросам местного значения муниципального района, осуществляемым в отношении сельских поселений, входящих в состав муниципального района, относятся утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами).

Такое исключение предусмотрено частью 4 статьи 4.1 Закона N 191-ФЗ, согласно которому лицо, заинтересованное во включении земельного участка в границы населенного пункта, направляет соответствующее заявление в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт.

Судебная коллегия также отмечает, что статья 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит положений о том, что к вопросам местного значения муниципального района относятся утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории.

Кроме того, в силу пункта 21 части 1 статьи 6 устава Добрунского сельского поселения Брянского района Брянской области к вопросам местного значения поселения относятся утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами).

При этом в соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 23 названного устава утверждение генерального плана поселения, в том числе внесение в него изменений, правил землепользования и застройки территории сельского поселения относится к полномочиям Добрунского сельского Совета народных депутатов.

При таких обстоятельствах апелляционный суд поддерживает позицию суда первой инстанции о незаконности оспариваемого отказа, оформленного письмом от 25.03.2019 N 4-507 А.

Между тем, учитывая, что у администрации Брянского района Брянской области отсутствуют соответствующие полномочия на рассмотрение поданного ИП Куровым А.В. заявления, судебная коллегия приходит к выводу о невозможности применения в данном случае меры по восстановлению нарушенных прав предпринимателя (пункт 3 части 4 статьи 201 АПК РФ). В этой ситуации определение судом конкретных мер к устранению нарушений прав и законных интересов заявителя не требуется; правовосстановительная функция судебного акта заключается в констатации факта нарушения органом местного самоуправления закона, прав и законных интересов заявителя на момент принятия оспариваемого решения, что несет для заявителя признание судом правомерности его действий, с одной стороны, и выполняет воспитательную и предупредительную функцию в отношении указанного органа, с другой.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии у суда области оснований для возложения на администрацию Брянского района Брянской области обязанности подготовить проект решения о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Добрунского сельского поселения Брянского района Брянской области в части включении земельного участка с кадастровым номером 32:02:0030101:160 в границы населенного пункта Тешеничи и установления территориальной зоны ОТ1 (зона отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности), соответственно, решение суда подлежит изменению путем исключения из резолютивной части абзаца третьего, содержащего указание на возложение на администрацию Брянского района Брянской области вышеуказанной обязанности.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 29.10.2019 по делу N А09-4771/2019 изменить, исключив из резолютивной части решения абзац третий.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Д.В. Большаков

Судьи

Е.В. Мордасов Е.Н. Тимашкова