Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2020 г. N 17АП-4447/20 по делу N А60-422/2020

г. Пермь

25 мая 2020 г.

Дело N А60-422/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 25 мая 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 мая 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савельевой Н.М.

судей Борзенковой И. В., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шляковой А.А.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных о месте и времени рассмотрения дела надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Департамента государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 11 марта 2020 года

по делу N А60-422/2020

по заявлению Департамента государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области (ИНН 6670169564, ОГРН 1076670011131)

к индивидуальному предпринимателю Трубину Сергею Афонасьевичу (ИНН 661301980864, ОГРНИП 315663300000200)

о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Департамент государственного жилищного и строительного надзора по Свердловской области (далее - административный орган) обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о привлечении предпринимателя Трубина С.А. (далее - заинтересованное лицо, предприниматель, ИП Трубин С.А.) к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 11 марта 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, Департамент государственного жилищного и строительного надзора по Свердловской области обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт.

В апелляционной жалобе Департамент указывает, что факт совершения административного правонарушения подтвержден материалами административного дела. Срок давности привлечения к административной ответственности не истек, поскольку правонарушение является длящимся, предприниматель не получил разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, строительство объекта не завершено. В связи с чем, срок должен исчисляться с даты обнаружения факта проведения строительных работ, то есть с даты составления протокола осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов от 19.09.2019, составленного в рамках проведения административного расследования, в ходе которого выявлен факт реконструкции объекта.

Предпринимателем письменный отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в судебное заседании суда апелляционной инстанции не направили, что на основании пункта 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что в департамент ГЖИСН 28.08.2019 из Камышловской межрайонной прокуратуры поступило обращение (вх. N 29-01-26-21268/2), содержащие сведения о том, что на земельном участке, расположенном по адресу: Свердловская область, г. Камышлов, ул. Советская, д. 46 (далее - объект), открылся магазин, площадь которого состоит из нескольких зданий с разным назначением, что свидетельствует о незаконной реконструкции объекта.

В ходе административного расследования установлено, что на земельном участке с кадастровым номером 66:46:0107001:1593 расположено одноэтажное здание нежилого назначения сложной формы. Конструктивная схема здания - каркас из железобетонных колонн, фасад здания облицован листами из металлопрофиля, кровля скатная. В здании находится магазин строительных материалов и товаров хозяйственно-бытового назначения, магазин "Фермер" и кулинария. Установлены витрины, на товарах указаны цены, установлено кассовое оборудование, производится продажа товаров населению. Объект эксплуатируется. В здании работают сотрудники, посетители.

В письме Администрации Камышловского городского округа указано, что разрешение на строительство/реконструкцию объекта, разрешение на ввод в эксплуатацию магазина строительных материалов и товаров для дома по вышеуказанному адресу не выдавалось.

Филиалом "Камышловское БТИ и РН" направлен инвентарный план объектов, расположенных по адресу: Свердловская область, г. Камышлов, ул. Советская, д. 46, по состоянию на 14.02.2007, из которого следует, что по указанному адресу расположены 4 отдельных объекта, имеющие между собой общие стены (Литер 1, Литер 2, Литер 3, Литер 4).

Из поэтажного плана и экспликации, выполненной по состоянию на 30.01.2018 следует, что 4 отдельных здания объединены в одно. Общая площадь объекта составляет 3021, 4 кв.м.

Согласно данным технического паспорта на здание холодильника (Литер 1) площадь объекта составляет 573,4 кв.м. Из выписки ЕГРП следует, что собственником объекта "Здание холодильника" общей площадью 573,4 кв.м, расположенного по адресу: Свердловская область, г. Камышлов, ул. Советская, д. 46, является Трубин С.А.

Согласно данным технического паспорта на здание картофелехранилища (Литер 2) площадь объекта составляет 981,5 кв.м. Из выписки ЕГРП следует, что собственником здания картофелехранилища общей площадью 981,5 кв.м, расположенного по адресу: Свердловская область, г. Камышлов, ул. Советская, д. 46, является Трубин С.А.

Согласно данным технического паспорта на здание промежуточного склада "Промтовары" (Литер 3) площадь объекта составляет 958,4 кв.м. Из выписки ЕГРП следует, что собственником здания промежуточного склада "Промтовары" общей площадью 958,4 кв.м, расположенного по адресу: Свердловская область, г. Камышлов, ул. Советская, д. 46, является Трубин С. А.

Согласно данным технического паспорта на здание фруктохранилища (Литер 4) площадь объекта составляет 908,1 кв.м. Из выписки ЕГРП следует, что собственником здания фруктохранилища общей площадью 908,1 кв.м, расположенного по адресу: Свердловская область, г. Камышлов, ул. Советская, д. 46, является Трубин С.А.

Из результатов осмотра, произведенного 19.09.2019, анализа технических паспортов, выписок из ЕГРН, следует, что на момент визуального осмотра выполнена реконструкция четырех зданий нежилого назначения путем объединения их в один объект с устройством переходов между зданиями, в связи с чем изменилась общая площадь объекта и составляет, согласно данным БТИ, 3021,4 кв.м.

Из выписки ЕГРН следует, что земельный участок с кадастровым номером 66:46:0107001:1593, расположенный по адресу: Свердловская область, г. Камышлов, ул. Советская, д. 46, принадлежит Трубину С.А. на праве собственности. Кроме того, предприниматель Трубин С.А. является собственником всех реконструированных объектов, расположенных по указанному адресу.

Административным органом сделан вывод о реконструкции объектов (Литер 1, Литер 2, Литер 3, Литер 4), расположенных по адресу: Свердловская область, г. Камышлов, ул. Советская, д. 46, путем объединения в одно здание с устройством переходов между ними.

В результате произведенных работ изменились параметры здания, увеличилась его площадь.

По результатам административного расследования в отношении предпринимателя Трубина С.А. составлен протокол об административном правонарушении от 25.10.2019 N 29-18-08/101, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании установленных обстоятельств и составленных документов департамент ГЖИСН обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении предпринимателя Трубина С.А. к административной ответственности.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии события административного правонарушения, вместе с тем установив, что срок привлечения к административной ответственности, истек, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Согласно части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство влекут наложение административного штрафа на юридических лиц от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

По пункту 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительством является создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Согласно части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключение временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Строительная деятельность включает в себя строительство и реконструкцию строительного объекта, выполнение строительно-монтажных работ, в том числе и общестроительных, отделочных, санитарно-технических работ, специальных и монтажных работ, пуско-наладочных и иных неразрывно связанных со строящимся объектом работ, работы по капитальному ремонту зданий, сооружений.

В соответствии с абзацем 2 пункта 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

Согласно положению пункту 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Понятие реконструкции содержится также в Ведомственных строительных нормах ВСН 58-88 (р) "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения" в п. 5.3 которого закреплено, что при реконструкции зданий (объектов) исходя из сложившихся градостроительных условий и действующих норм проектирования помимо работ, выполняемых при капитальном ремонте, могут осуществляться: - изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии необходимых обоснований - их частичная разборка; - повышение уровня инженерного оборудования, включая реконструкцию наружных сетей (кроме магистральных); - улучшение архитектурной выразительности зданий (объектов), а также благоустройство прилегающих территорий.

Согласно пункту 4 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

Имеющимися в материалах дела доказательствами подтверждается, что на земельном участке с кадастровым номером 66:46:0107001:1593 расположено одноэтажное здание нежилого назначения сложной формы. Конструктивная схема здания - каркас из железобетонных колонн, фасад здания облицован листами из металлопрофиля, кровля скатная. В здании находится магазин строительных материалов и товаров хозяйственно-бытового назначения, магазин "Фермер" и кулинария. Установлены витрины, на товарах указаны цены, установлено кассовое оборудование, производится продажа товаров населению. Объект эксплуатируется. В здании работают сотрудники, посетители.

Согласно, предоставленным выпискам из единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости и техническим паспортам по объектам на земельном участке, по вышеуказанному адресу, размещено четыре здания нежилого назначения, имеющих самостоятельные отдельные входы, а именно:

- нежилое здание (здание фруктохранилища) с кадастровым номером 66:46:00000000:523 площадью 908.10 кв. м.;

- нежилое здание (здание холодильника) с кадастровым номером 66:46:00000000:525 площадью 573.40 кв. м.;

- нежилое здание (здание промежуточного склада "Промтовары") с кадастровым номером 66:46:00000000:526 площадью - 958.40 кв. м.;

- нежилое здание с кадастровым номером 66:46:00000000:833 площадью - 981.50 кв. м.

При этом из результатов осмотра, произведенного 19.09.2019, анализа технических паспортов, выписок из ЕГРН, следует, что на момент визуального осмотра выполнена реконструкция четырех зданий нежилого назначения путем объединения их в один объект с устройством переходов между зданиями, в связи с чем изменилась общая площадь объекта и составляет, согласно данным БТИ, 3021,4 кв.м., то есть произведена реконструкция объекта.

В письме Администрации Камышловского городского округа указано, что разрешение на строительство/реконструкцию объекта, разрешение на ввод в эксплуатацию магазина строительных материалов и товаров для дома по вышеуказанному адресу не выдавалось.

Таким образом, событие административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, имеется.

С учетом изложенного, суд первой инстанции поддержал вывод административного органа о том, что выполненный объем работ относится к работам по реконструкции объекта капитального строительства для проведения которых требуется разрешение на строительство (реконструкцию).

Как указано выше, суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указал, что срок привлечения к административной ответственности, в данном случае на момент рассмотрения дела в суде истек.

Суд апелляционной инстанции соглашается с данным выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

В силу положений части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства о градостроительной деятельности не может быть вынесено по истечении по истечении одного года со дня совершения (обнаружения) административного правонарушения.

В данном случае реконструкция объекта завершена, на момент проверки строительные работы не проводились, объект эксплуатируется. Сведений о том, что осуществляется реконструкция объекта (ведутся строительные работы) материалы административного дела не содержат.

Факт завершения реконструкции объекта капитального строительства свидетельствует об окончании административного правонарушения (выполнение строительных работ без разрешения на строительство), ответственность за которое установлена ч. 1 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции верно отмечено, что осуществляемая с нарушением закона деятельность по реконструкции объекта заинтересованным лицом прекращена, и на момент составления департаментом ГЖИСН протокола об административном правонарушении от 25.10.2019 N 29-18-08/101 вменяемое правонарушение не продолжалось. Вопрос о дате окончания реконструкции административным органом не исследовался, по имеющимся в материалах дела документам, данное обстоятельство также установить невозможно.

В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что годичный срок давности для привлечения предпринимателя к административной ответственности по настоящему делу истек. Оспариваемое постановление вынесено с нарушением установленного статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях годичного срока давности привлечения к административной ответственности.

Аналогичная позиция содержится, в частности, в определении Верховного Суда Российской Федерации от 03.07.2018 N 307-АД18-8524 по делу N А42-4076/2017.

В данном определении Верховный Суд РФ согласился с выводами суда первой инстанции о том, что длящееся правонарушение, выраженное в длительном неисполнении обществом возложенной на него законом обязанности по получению разрешения на строительство и по производству строительных работ без соответствующего разрешения, прекращено обществом в момент окончания производства этих работ - фактом возведения объекта завершенного строительства. Верховный суд РФ указал, что возведенный объект является результатам строительных работ и его эксплуатацию нельзя отнести к процессу строительства. Действия, направленные на эксплуатацию объекта капитального строительства (использование его потребительских качеств) без разрешения на ввод в эксплуатацию, образуют объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ, и в рассматриваемом случае обществу не вменялись.

Таким образом, лицо, осуществляющее строительство без соответствующего разрешения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока осуществляемая с нарушением закона деятельность не будет прекращена или нарушение не будет устранено.

В рассматриваемом случае вмененное предпринимателю нарушение не могло быть устранено им в ходе производства строительных работ, а также по их завершении, поскольку нормами градостроительного законодательства Российской Федерации не установлены возможность и процедура выдачи такого разрешения на возводимый или уже возведенный объект.

Исходя из вышеприведенных нормативных положений и официального их толкования следует признать, что длительное невыполнение предпринимателем установленного законом порядка строительства (производство строительных работ без разрешения на строительство) было прекращено фактом окончания строительных работ (возведением оконченного Объекта строительства).

Довод Департамента о том, что строительство (реконструкция) Объекта не может быть признано завершенным до момента получения разрешения на его ввод в эксплуатацию, не следует из норм ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является документом, удостоверяющим выполнение в полном объеме строительных работ в соответствии с нормативными требованиями и установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации ограничениями. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не просто подтверждает факт завершения работ капитального строительства, а удостоверяет соответствие построенного объекта разрешению на строительство, градостроительному плану и проектной документации. Для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимы среди прочего документы, подтверждающие завершение строительных работ (например, акт приемки работ). Несоответствие объекта капитального строительства установленным требованиям является основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Следует отметить, что положениями статьи 51 ГрК РФ предусмотрены случаи осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, не требующие выдачу разрешения на строительство. При этом такие объекты в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере правоотношений вводятся в гражданский оборот без получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Системное толкование положений Градостроительного кодекса Российской Федерации (статьи 51 и 53 - 55), а также отраслевых норм права дает основание полагать, что производство строительных работ должно быть завершено до подачи документов в уполномоченный орган для получения разрешение на ввод объекта в эксплуатацию; окончание строительства и получение разрешения на ввод объекта в эксплуатации не совпадают и не могут совпадать по времени.

В рассматриваемом случае сторонами не оспаривается, что спорный Объект был построен (реконструирован) и эксплуатируется. Возведенный объект является уже результатом произведенных строительных работ и его эксплуатацию нельзя отнести к процессу строительства (создание, возведение, изменение объекта). Градостроительным законодательством установлены различные требования к самому процессу строительства и к порядку эксплуатации возведенного объекта строительства, за нарушение которых предусмотрена самостоятельная административная ответственность. Действия, направленные на эксплуатацию объекта капитального строительства (использование его потребительских качеств) без разрешения на ввод его в эксплуатацию, образуют объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

Правонарушение, вмененное предпринимателю по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, выражалось в длительном неисполнении заявителем возложенной законом обязанности по получению разрешения на строительство и по производству работ без соответствующего разрешения. При этом в рассматриваемом случае длительное невыполнение установленного порядка строительства (производство строительных работ без разрешения на строительство) прекращено предпринимателем в момент окончания производства этих работ (фактом возведения Объекта завершенного строительства).

Из материалов дела следует, что объекты приобретены предпринимателем в 2014 году. При этом, как верно указал суд первой инстанции, вопрос о дате окончания реконструкции административным органом не исследовался, по имеющимся в материалах дела документам, данное обстоятельство также установить невозможно.

Следовательно, привлечение предпринимателя к административной ответственности в 2020 году, обоснованно признано судом первой инстанции незаконным ввиду нарушения срока давности привлечения к ответственности,

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Учитывая, что сроки давности привлечения к ответственности восстановлению не подлежат, суд в случае их пропуска принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку на дату рассмотрения судом первой инстанции правовая возможность привлечения учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях была утрачена в связи с истечением годичного срока давности привлечения к административной ответственности, у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявленных требований.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 11 марта 2020 года по делу N А60-422/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Н.М. Савельева

Судьи

И.В. Борзенкова Л.Х. Риб