Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2020 г. N 17АП-3713/20 по делу N А60-61555/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 7 октября 2020 г. N Ф09-5247/20 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Пермь

29 мая 2020 г.

Дело N А60-61555/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 25 мая 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 мая 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.

судей Муравьевой Е.Ю., Трефиловой Е.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "ЭЛИС" - Костин В.А., паспорт, доверенность от 24.01.2020;

иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 04 февраля 2020 года

по делу N А60-61555/2019,

принятое судьей Окуловой В.В.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЭЛИС" (ИНН 6623013778, ОГРН 1036601242765)

к Уральскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН 6671307658, ОГРН 1106671000457)

третье лицо - ФГБУ "ЦЛАТИ по УРФО"

об оспаривании предписания от 23.07.2019 N 365-1,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "ЭЛИС" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания от 23.07.2019 N 365-1, выданного Департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (впоследствии переименованного в Уральское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования) (далее - Управление Росприроднадзора, заинтересованное лицо).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 04 февраля 2020 года требования общество удовлетворены, вышеуказанное предписание признано недействительным.

Не согласившись с решением суда, заинтересованное лицо обжаловало судебный акт в апелляционном порядке, в жалобе просит решение суда отменить.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо настаивает на том, что по специалистами ФГБУ "ЦЛАТИ по УФО", привлеченными к проверке в качестве экспертов, отобраны пробы почвы по границе полигона твердых бытовых отходов (ТБО) на предмет загрязнения почвы и на установление плодородия (гумуса). В результате проведения лабораторных исследований, измерений и испытаний отбора проб почвы установлено наличие превышения концентрации загрязняющих веществ. Непосредственно отбор проб почвы проводился в присутствии представителя ООО "Элис", по направлениям и точкам, рекомендованным его программой мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территории объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду полигона ТБО Дзержинского района города Нижний Тагила. Целью проверки в данном случае являлась проверка обеспечения обществом порядка производства работ при эксплуатации ТБО, поскольку они могут быть опасными для окружающей среды "презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности". При этом контрольно-надзорные мероприятия Росприроднадзора никоим образом не могут быть регламентированы Программой мониторинга ООО "Элис". Утверждения заявителя о неправомерности использования Управлением метода оценки загрязнения почвы посредством сравнения с фоновыми показателями почвы подлежат отклонению, как не основанные на нормах материального права.

Заявитель против доводов апелляционной жалобы возражает по основаниям, изложенным в письменном отзыве на жалобу, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал позицию, изложенную в отзыве.

Третье лицо по делу в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

Заинтересованное лицо, третье лицо, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, заинтересованным лицом в период с 19.06.2019 по 16.07.2019 проведена плановая выездная проверка общества на предмет соблюдения требований природоохранного законодательства при эксплуатации полигона ТБО Дзержинского района города Нижнего Тагила Свердловской области. По результатам проверки составлен акт проверки от 23.07.2019 и выдано предписание от 23.07.2019 N 365-1 об устранении выявленных нарушений.

Основанием для выдачи предписания послужил вывод об эксплуатации полигона с нарушением требований действующего законодательства. Согласно предписанию, общество не обеспечило выполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель. Срок устранения нарушения установлен до 04.10.2021.

В качестве нормативного основания в предписании содержится ссылка на статью 12, пункт 1 статьи 13, статью 42 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ), часть 2 статьи 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Заявитель, полагая, что вынесенное предписание является незаконным, необоснованным и неисполнимым, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Признавая оспариваемое предписание недействительным, суд первой инстанции исходил из того, что заинтересованным лицом документально не доказано, что мероприятия, проводимые обществом во исполнение требований закона и утвержденные в программе производственного контроля, являются неэффективными, поскольку отбор проб в порядке, предусмотренном программой мониторинга, не проводился; при отборе проб в точках на границе земельного участка невозможно определить превышение фоновых значений на территории, прилегающей к объекту размещения отходов.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на жалобу, суд апелляционной инстанции оснований для отмены решения суда не установил.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возложена на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 2 статьи 65 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный экологический надзор включает в себя государственный надзор в области обращения с отходами.

Согласно части 1 статьи 66 данного закона должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено государственным инспектором в области охраны окружающей среды в пределах предоставленных полномочий.

Основанием для выдачи предписания явилось нарушение обществом статьи 12, пункта 1 статьи 13, статьи 42 ЗК РФ, части 2 статьи 39 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

В статье 12 ЗК РФ предусмотрено, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

На основании части 1, пункта 2 части 2 статьи 13 ЗК РФ охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия.

В силу положений статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

Согласно части 2 статьи 39 Федерального закона "Об охране окружающей среды" при выводе из эксплуатации и сносе объектов капитального строительства должны быть разработаны и реализованы мероприятия по охране окружающей среды, в том числе мероприятия по восстановлению природной среды, мероприятия по рекультивации или консервации земель в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) определены правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

В соответствии с пунктом 3 статьи 12 Закона N 89-ФЗ на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов СП 2.1.7.1038-01 разработаны на основании Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30.03.1999 N 52-ФЗ и применяются при проведении государственного санитарно-эпидемиологического контроля и надзора. Надзор за соблюдением требований указанных санитарных правил осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации.

Пунктами 6.8 СП 2.1.7.1038-01 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов", и 1.36 Инструкции по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов (1996 г.) предусмотрен ежеквартальный отбор проб воздуха только над отработанными участками полигона и на границе санитарно-защитной зоны.

Пунктом 5 Положения "О подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.05.2016 N 467 (далее - Положение N 467) установлено, что при отсутствии установленных нормативов качества окружающей среды для оценки ее состояния применяются фоновые значения соответствующих физических, химических или биологических показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения отходов.

Согласно пункту 6 данного Положения лица, эксплуатирующие объекты размещения отходов, подготавливают отчет о результатах проведения мониторинга, содержащего данные, подтверждающие исключение негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов, который является основанием для принятия решения соответствующим территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов.

В силу пункта 11 Положения N 467 основаниями для принятия решения о неподтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов являются:

а) отсутствие в отчете данных инструментальных измерений, свидетельствующих о соблюдении нормативов качества окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду;

б) превышение фоновых значений физических, химических или биологических показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения отходов, при отсутствии установленных нормативов качества окружающей среды;

в) несоблюдение нормативов качества окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду и (или) в месте выпуска сточных вод, поступающих в поверхностный водный объект от объекта размещения отходов.

Из материалов дела установлено, что ООО "Элис" осуществляет сбор, транспортирование твердых коммунальных отходов предприятий, размещение (захоронение) твердых коммунальных и ряда промышленных отходов на полигоне ТБО, эксплуатацию полигона ТБО Дзержинского района, г. Нижний Тагил.

ООО "Элис" на праве аренды (договор аренды от 24.04.2018 N 27в-2018 сроком до 29.01.2022) использует земельный участок с кадастровым номером 66:19:1901004:2 общей площадью 10,2 га, расположенный в Свердловской области, Пригородном районе, в 1,5 км на запад от села Покровское (категории земель - земли промышленности), целевое назначение - для эксплуатации свалки ТБО.

В ходе проверки испытательной лабораторией ФГБУ "ЦЛАТИ по УФО" произведен отбор проб почвы и их анализ, по результатам которого установлено превышение нормативов предельно допустимых концентрации (ПДК) ряда веществ, а также фоновых значений, что отражено в протоколах от 16.07.2019 N 118/19-П (Е), N 119/19-П (Е), N 120/19-П (Е), N 121/19-П (Е), N 122/19-П (Е) и экспертном заключении от 16.07.2019 N 19-17/93.

При этом для сравнения химических показателей веществ, по которым ПДК не установлены, взяты пробы почвы N N 1,2,3,4 по границе полигона ТБО и проба N 5 в 50 метрах севернее от границы полигона (как условно-фоновая). По итогам сопоставления химического состава веществ в пробе N 5 с химическим составом в пробах NN1,2,3,4 специалистами сделан вывод о превышении в пробах почвы NN 1,2,3,4 содержания титана, калия, хрома, магния, кальция и натрия.

Данные результаты послужили основанием для вывода о том, что общество не выполняет обязательные требования по недопущению загрязнения, истощения, деградации, порчи земель и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв, предотвращению процессов и негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель.

Признавая выводы Управления Росприроднадзора недоказанными, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что общество имеет объект захоронения отходов за границей населенных пунктов; эксплуатируемый под объект размещения отходов земельный участок имеет категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения", вид разрешенного использования "для эксплуатации свалки ТБО".

Следовательно, Управление Росприроднадзора в отношении данного участка не вправе руководствоваться ГН 2.1.6.1338-03, ГН 2.1.7.2041-06, ГН 2.1.5.1315-03 при рассмотрении отчета по мониторингу в отношении объекта размещения отходов, поскольку санитарно-эпидемиологическое нормирование проводится в рамках государственно-санитарно-эпидемиологического надзора, данными полномочиями департамент не наделен; указанные ПДК в данном случае не заменяют требования о наличии нормативов качества окружающей среды, так как объект размещения отходов расположен за пределами границ населенных пунктов.

При отборе проб в точках на границе земельного участка невозможно определить превышение фоновых значений показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения отходов (подпункт "б" пункта 11 Положения N 467). Фактически специалисты ФГБУ "ЦЛАТИ по УФО" фоновые значения показателей химических веществ не определили, взяв за них показатели этих веществ на территории, прилегающей к объекту размещения отходов.

Указывая на отсутствие в судебном акте ссылок на конкретные нормы, которыми суд руководствовался при выводе об ошибочности произведенных измерений, Управление Росприроднадзора само на какие-либо нормы для измерения показателей состояния природной среды не ссылается. Между тем привлеченные им специалисты ФГБУ "ЦЛАТИ по УФО" для измерения таких показателей не применили Положения N 467, зато произвольно применили программу мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территории объектов размещения отходов и в пределах их воздействия, утвержденную директором общества 07.08.2018.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на Приказ Минприроды России от 08.07.2010 N  238 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды" отклоняется, поскольку оспариваемым предписанием обществу вменяется не отказ от возмещения какого-либо вреда, а необеспечение выполнения установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель.

Между тем, как следует из самого акта проверки, на полигоне ТБО Дзержинского района осуществляется мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду в соответствии с разработанной программой мониторинга и приказом Минприроды России от 04.03.2016 N 66 "О порядке проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду".

Отчет о результатах мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду ежегодно направляется в орган Росприроднадзора. Отчет за 2018 год обществом сдан 15.01.2019.

В подтверждение проводимых мероприятий заявителем представлена программа производственного экологического контроля полигона твердых бытовых отходов ООО "Элис" от 30.10.2018, мероприятия по охране земель от 15.01.2018.

Управлением документально не доказано, что мероприятия, проводимые обществом во исполнение требований закона и утвержденные в программе производственного контроля, являются неэффективными, поскольку отбор проб в порядке, предусмотренном программой мониторинга, не проводился; при отборе проб в точках на границе земельного участка невозможно определить превышение фоновых значений на территории, прилегающей к объекту размещения отходов.

Таким образом, в силу части 5 статьи 200 АПК РФ заинтересованным лицом не доказано соответствие оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия.

При таких обстоятельствах требования заявителя судом удовлетворены правомерно.

Суд апелляционной инстанции считает, что фактические отношения сторон получили надлежащую правовую оценку, при исследовании судом первой инстанции, доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней выводы суда не опровергают, по существу сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом обстоятельств, оснований для переоценки которых суд апелляционной инстанции не усматривает. Несогласие заявителя жалобы с оценкой судом представленных доказательств и сформулированными на ее основе выводами по фактическим обстоятельствам дела не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 04 февраля 2020 года по делу N А60-61555/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

Е.Ю. Муравьева Е.М. Трефилова