Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июня 2020 г. N 16АП-890/20 по делу N А63-19777/2019

г. Ессентуки

09 июня 2020 г.

Дело N А63-19777/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 июня 2020 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Афанасьевой Л.В., судей: Белова Д.А., Макаровой Н.В., в отсутствие лиц участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Калугиной У.В., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства строительства и архитектуры Ставропольского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10.02.2020 по делу N А63-19777/2019,

УСТАНОВИЛ:

управление Ставропольского края по строительному и жилищному надзору (в настоящее время имеет наименование "управление Ставропольского края-государственная жилищная инспекция", далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя Магомедова Ш.М. (далее - предприниматель) к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административной правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 10.02.2020 заменен заявитель - управление Ставропольского края-государственную жилищную инспекцию, на правопреемника - министерство строительства и архитектуры Ставропольского края (ОГРН 1172651021124, г. Ставрополь); в удовлетворении заявленного требования отказано.

Решение мотивировано тем, что на момент вынесения судом решения срок давности привлечения к административной ответственности истек, в связи с чем, у суда в силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствуют правовые основания для привлечения заинтересованного лица к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Не согласившись с принятым решением, министерство обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на его необоснованность. Заявитель считает, что решение суда первой инстанции принято с нарушением норм материального и процессуального права, при неполном исследовании письменных доказательств, имеющихся в материалах дела; выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Указывает о том, что в силу положений ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения; считает, что невыполнение предпринимателем рассматриваемого предписания N 22/03-2015 от 26.08.2109 представляет собой нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, в связи с чем, к такому правонарушению подлежит применению годичный срок давности привлечения к административной ответственности.

До начала судебного заседания от министерства поступило заявление о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителей.

Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте проведения судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, что в силу статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемый судебный акт не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается.

08.05.2019 управлением издано распоряжение N 22/03-2015 о проведении внеплановой проверки в отношении ИП Магомедова Ш.М. (т.1 л.д. 26).

14.05.2019 в ходе проведенной управлением проверки выявлено, что предпринимателем выполняются работы по устройству ж/б конструкций встроенно-пристроенных помещений ориентировочным размером 33 х 16 м, высотой 3,2 м, к многоквартирному жилому дому по адресу: Ставропольский край, г. Кисловодск, пер. Краснофлотский, 1, без разрешения на строительство, при отсутствии утвержденной проектной документации и положительного заключения проектной документации, а также без направления извещения о начале строительства в орган государственного строительного надзора.

14.05.2019 управлением составлен акт проверки N 22/03-2015 (т.1 л.д.27).

14.05.2019 по результатам указанной проверки управлением предпринимателю выдано предписание N 22/03-2015 об устранении вышеуказанных нарушений при строительстве (реконструкции) объекта капитального строительства в срок до 14.08.2019 (т.1 л.д. 40).

В дальнейшем в связи с неустранением нарушений управление выдало предпринимателю новое предписание N 22/03-2015 от 26.08.2019 об устранении нарушений в срок до 09.09.2019 (т.1 л.д. 44).

21.08.2019 управлением издано распоряжение N 22/03-2015 о проведении внеплановой проверки в отношении предпринимателя (т.1 л.д. 41).

Управлением проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля исполнения предписания от 26.08.2019 N 22/03-2015.

08.10.2019 результаты проверки оформлены актом N 22/03-2015, которым зафиксировано невыполнение в установленный срок предписания управления от 26.08.2019 N 22/023-2015.

08.10.2019 управлением обществу выдано новое предписание N 22/03-2015, об устранении выявленных нарушений в срок до 09.12.2019 (т.1 л.д. 8).

Управлением вынесено уведомление о составлении протокола об административном правонарушении, в соответствии с которым предпринимателю предложено явится 08.10.2019 к 11 часам 00 минут (т.1 л.д. 9).

Данное уведомление вручено 19.09.2019 представителю предпринимателя Османовой А.С., действующей по нотариально удостоверенной доверенности от 01.04.2017, предусматривающей, в том числе, представление интересов доверителя во всех административных органах (т.1 л.д. 9).

08.10.2019 управлением составлен протокол об административном правонарушении N 22/03-2015 Д (т.1 л.д. 11-12).

Протокол составлен в присутствии представителя предпринимателя Османовой А.С., действующей по доверенности от 01.04.2017 N 05АА1837284, которой разъяснены ее процессуальные права и обязанности, в подтверждение чего собственноручно расписалась (т.1 л.д. 11).

На основании части 3 статьи 23.1 КоАП РФ и статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Согласно части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол.

В соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, организации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективной стороной административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, является невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.

В соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса установлено, что в случае, если в соответствии с настоящим Кодексом при осуществлении строительства объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства объекта капитального строительства должен направить в уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ.

Частью 6 статьи 52 Градостроительного кодекса предусмотрено, что лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии, в частности, с проектной документацией.

При этом согласно части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3, 3.1 и 3.8 данной статьи.

В соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса основанием для проведения проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

Статья 58 Градостроительного кодекса предусматривает, что лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как указано в акте от 08.10.2019, на момент непосредственно проверки строительные работы не осуществлялись.

Вместе с тем, из представленных в материалы дела фотоснимков от 14.05.2019 и от 08.10.2019 видно, что с момента предыдущих проверок до даты проверки, проведенной 08.10.2019, на спорном объекте выполнены дополнительные строительные работы по устройству железобетонных конструкций (перекрытий).

Доказательств получения разрешения на строительство рассматриваемого объекта, наличия проектной документации и положительного заключения проектной документации, не представлено.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что предприниматель в срок, установленный предписанием, не прекратил строительство, ведущееся им с нарушением норм Градостроительного кодекса.

В соответствии со статьей 2.2 КоАП РФ административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Суд первой инстанции правильно указал, что предприниматель мог выполнить предписание управление либо путем оформления предусмотренной Градостроительным кодексом документации и направления извещения о строительстве в орган государственного строительного надзора, либо прекратив незаконное строительство до получения такой документации.

Суд первой инстанции правильно указал, что из обстоятельств дела не следует, что имелись объективные и непреодолимые причины, препятствующие прекращению строительства.

Суд первой инстанции, отказывая в привлечении предпринимателя к административной ответственности, правильно установил, что к моменту вынесения судом решения срок давности привлечения к административной ответственности истек, на основании следующего.

Согласно статье 4.5 КоАП РФ по общему правилу постановление по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, не может быть вынесено по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Исходя из правовой позиции, изложенной в определении от 26.03.2019 N 823-О Конституционного Суда Российской Федерации, предусмотренная в статье 19.5 КоАП РФ административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченного органа относится к административным правонарушениям против порядка управления. Привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

Таким образом, срок давности привлечения к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса составляет два месяца, а по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей - три месяца (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 16.10.2019 N 305-ЭС19-10215).

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что согласно пункту 6 статьи 24.5 Кодекса одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение срока давности привлечения к административной ответственности. Поэтому при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности, а также рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли указанные сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 Кодекса. Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 АПК РФ), либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).

Согласно пункту 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Суд первой инстанции правильно установил, что трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности в данном случае следует исчислять с момента истечения срока, установленного для выполнения предписания, т.е. с 10.09.2019.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что на момент вынесения судом решения срок давности привлечения к административной ответственности истек, в связи с чем, у суда в силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствуют правовые основания для привлечения заинтересованного лица к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Довод апелляционной жалобы о том, что в силу положений ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения; считает, что невыполнение предпринимателем рассматриваемого предписания N 22/03-2015 от 26.08.2109 представляет собой нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, в связи с чем, к такому правонарушению подлежит применению годичный срок давности привлечения к административной ответственности-отклоняется.

В постановлении от 15.01.2019 N 3-П Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о конституционности ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, пришел к выводу, что закрепление специальных (особых) сроков давности привлечения к административной ответственности, производных от нарушения законодательства Российской Федерации того или иного вида, не приводит к отступлению от вытекающего из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и равенства всех перед законом и судом требования определенности правового регулирования и как таковое не влечет за собой, при условии правильного установления в производстве по делу об административном правонарушении объекта противоправного посягательства, находящегося под защитой административно-деликтной нормы, риска их произвольного истолкования и применения.

Федеральный законодатель, предусмотрев в части 6 статьи 19.5 КоАП РФ административную ответственность, за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, организации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как особого случая за невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, отнес данное административное правонарушение к правонарушениям против порядка управления.

Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть, в том числе применительно к срокам давности, от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

Предусмотренный статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях годичный срок давности привлечения к административной ответственности, в данном случае применению не подлежит.

Статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях включена законодателем в главу 19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, объединяющую правонарушения, родовым объектом которых являются правоотношения в сфере установленного порядка управления.

Объективную сторону вменяемого предпринимателю правонарушения составляет невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ.

Неисполнение предпринимателем предписания управления посягает, прежде всего, на установленный порядок реализации полномочий данного органа исполнительной власти.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Таким образом, срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять с момента совершения административного правонарушения.

Как следует из материалов дела, в предписании N 22/03-2015 от 26.08.2019 установлен срок исполнения до 09.09.2019, следовательно, трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности в данном случае следует исчислять с момента истечения срока, установленного для выполнения предписания, т.е. с 10.09.2019.

Истечение срока давности привлечения к административной ответственности является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

Доводы апелляционной жалобы не подтвердились.

Иные доводы апелляционной жалобы рассмотрены судом и отклонены, поскольку отмену правильного судебного акта не влекут.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного решения, поскольку существенные для дела обстоятельства установлены судом первой инстанции в полном объеме, доводы апелляционной жалобы были предметом исследования суда первой инстанции и им дана надлежащая оценка.

Суд первой инстанции оценил в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, представленные в материалы дела доказательства полно и всесторонне; оспариваемый судебный акт принят при правильном применении норм материального права, выводы, содержащиеся в решении, не противоречат установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения Арбитражного суда Ставропольского края от 10.02.2020 по делу N А63-19777/2019.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10.02.2020 по делу N А63-19777/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

Д.А. Белов Н.В. Макарова